L'UE marque-t-elle le passage "du gouvernement des Hommes à l'administration des choses" ?

Communication de Christophe Beaudouin

"Merci Madame la Présidente, à vous-même, à John Laughland et à votre Institut d’avoir pris l’initiative de cette conférence et de m’avoir invité à y participer. Je ne vais pas prolonger le débat sur la situation gravissime en Ukraine, mais plutôt reprendre la question telle qu'elle est posée par l’intitulé de notre conférence, qui met opportunément en balance l’évolution des droits de l’Homme et la fatigue des démocraties en Europe.

Madame la Présidente, vous venez à juste titre de parler de la « crise de légitimité » en Ukraine comme point de départ de l’embrasement actuel. Vous me donnez l’occasion de partir de ce point-là pour faire ma démonstration sur la crise de légitimité politique croissante, du fait des transferts continus des compétences des Etats-membres vers l’Union et d’évoquer la crise de l'un des « premiers » droits de l’Homme : celui du citoyen.
Le citoyen est en effet le grand sacrifié des droits fondamentaux en Europe. Il était censé donner corps et vie à la démocratie par l’exercice de la souveraineté collective. Le citoyen, les droits civiques et politiques sont les grands oubliés des droits de l’Homme contemporains. Pourquoi ? Parce que nous sommes passés à autre chose : il n’existe presque plus de frontières, les États-nations sont marginalisés, les souverainetés sont relativisées au nom d’un grand projet d’unité humaine nourri de belles intentions : "l’Europe".

Or, le peuple européen au singulier n’existe pas. Faute de peuple européen unique, on suggère alors que l’Union pourrait néanmoins demeurer "démocratique"… à condition d’adopter une autre définition de la démocratie. Cette définition devrait être plus moderne, héritée de Tocqueville qui avait annoncé l'extension hors de la politique, son domaine propre, du "mouvement démocratique", qu'il définissait comme « l’égalisation croissante des conditions » dans tous les aspects de la vie sociale et personnelle.

Et en effet, nous y sommes. Vous avez fait allusion, Madame la Présidente, à la multiplication des droits individuels et subjectifs dans tous les domaines. De citoyens héritiers d'une histoire et partageant un projet, nous voici atomisés, transformés en individus-rois, consommateurs et procéduriers, armés d’une kyrielle de droits nécessaires pour mener ce qu’on peut appeler la « guerre de tous contre tous ».

Après le monarque, c’est le peuple souverain qui est lui-même chassé du trône, au nom de cet irrésistible « mouvement démocratique », suivant le soi-disant « sens de l’Histoire ». Nous sommes désormais « tous rois » : politiquement réduits à l’impuissance collective comme citoyens et juridiquement surarmés comme individus narcissiques ou appartenant à des "minorités".

Je voudrais vous citer ce que dit Alain Finkielkraut en conclusion de son formidable essai sur «L’identité malheureuse», dans lequel il met bien en évidence ce basculement historique de la démocratie comme régime politique, système aujourd'hui « fatigué », tandis que le "mouvement démocratique", lui, fonce à toute allure jusque dans notre intimité : « Le régime dissimule, sous les envolées et les éclats de voix des joutes électorales, l'incapacité grandissante de la politique à infléchir le cours des choses, il gère au jour le jour la désintégration nationale (…). Le processus, pendant ce temps, poursuit son travail d’indifférenciation. Le régime est une forme fatiguée et le processus est une force qui va ».
Nous sommes bien au cœur de cette discussion ce soir.

Ce nouveau cadre européen dans lequel nous vivons désormais n’est pas né d’une brutalité sanglante ou d’une guerre. Il n’est pas (non plus) né d’une conquête, d’une révolution ou d’une guerre civile, mais d’un consentement libre et unanime de nos gouvernements représentatifs et alors souverains. Ce constat n’épuise pourtant pas la question de savoir si, dans cet ensemble nouveau constitué de nos États membres qui s’appelle l’Union européenne, ces mêmes États ont conservé les qualités démocratiques qu’ils avaient atteintes chacun au niveau national.

Autrement dit, que l’Europe intégrée soit la fille légitime des nations démocratiques du continent ne suffit pas à présumer le consentement des peuples, par exemple au quelque 26.000 actes juridiques européens aujourd‘hui en vigueur, aux décisions de la BCE, de l'Eurogroupe ou aux quelques 9.000 arrêts de la Cour de justice de l’Union qui s’imposent avec toute la primauté et l’immédiateté du droit européen.

Il suffit de lire l’arrêt de la Cour constitutionnelle allemande (du 30 juin 2009 à Karlsruhe) qui, au sujet du Traité de Lisbonne, livre à tous une fabuleuse leçon de droit constitutionnel et de sciences politiques, en rappelant ce que  sont les conditions existentielles de la démocratie et ce qu’est l’Europe intégrée. Cet arrêt démontre que cette Europe intégrée, si elle continue sur le chemin actuel aura bientôt définitivement rompu avec les critères de la démocratie. La Cour constitutionnelle allemande parle de « déficit structurel » de démocratie de l’Union européenne.

Car s’il s’agit d’un simple déficit, il suffit juste de le combler. Par exemple, de faire quelques réformes institutionnelles. Le problème est qu’il s’agit d’un vice de conception. Et ce défaut de conception, c’est l’absence de peuple européen. Ce qui fait que, sans une refondation complète de l'architecture européenne à partir de ses nations, le problème démocratique de l’Union restera insurmontable.

Faut-il être surpris de ce basculement que certains - Anne-Marie Le Pourhiet, Guy Hermet, Jürgen Habermas - nomment déjà la "post-démocratie" ? Il suffit de relire les pères-fondateurs et leurs successeurs. Jean Monnet avait prévenu : « Nous ne coalisons pas des Etats, nous unissons des hommes ». Walter Hallstein, le premier président de la Commission européenne, avait annoncé la "suppression de la frontière sémantique entre l’économie et la politique". L’intégration supranationale est l'ennemie de toutes les frontières. Les deux premiers présidents de la Cour de justice de l’Union européenne à Luxembourg, Robert Lecourt et Pierre Pescatore, à l'origine de l'invention jurisprudentielle de la primauté et de l’immédiateté du droit européen, avaient annoncé leur volonté de  construire « un nouvel ordre européen » par leur jurisprudence porteuse « d'une charge à effets différés ».

Trente ans plus tard, lorsque l’Europe aura changé de dimension géographique, économique, politique, lorsqu’elle ne sera plus limitée, comme elle l’était, à des questions commerciales ou agricoles, et qu’elle aura embrassé quasiment tous les domaines de la politique publique, vous verrez ce que signifie cette "charge explosive".

Je ne résiste pas au plaisir de citer ici deux grands Européens. L’ancien président de la Commission européenne Jacques Delors, qui à la fin de l’année 1999, sous les voûtes de la cathédrale de Strasbourg, avait admis avec grande honnêteté : « cette construction à l’allure technocratique et progressant sous l’égide d'une sorte de despotisme doux et éclairé, doit se transfigurer dans un projet porteur de sens ».

 L’actuel président de la Commission européenne José-Manuel Barroso a récemment dans une conférence de presse rangé, d’une manière assez pertinente, l’Union européenne dans la catégorie des "empires". Il parle d’un "empire non-impérial", c'est à dire non pas construit par les armes, mais ici par le droit et le marché.

Nous ne pouvons donc plus douter du basculement de nos régimes politiques, qui ne sont plus véritablement des démocraties représentatives telles que celle instaurée, par exemple, par la Constitution de la cinquième République.

La démocratie n’est pas une vague idée, elle vient de l’État-cité antique et s'est prolongée dans l’Etat-nation moderne. Elle a été pensée, définie sous la plume de grands philosophes (Rousseau, Montesquieu) comme la maîtrise du "peuple pris en corps" sur son propre destin, c'est à dire l’exercice de la souveraineté collective. Cette conception de la démocratie comme l’exercice de sa souveraineté par le peuple ou la "grande masse du peuple", reprise par les pères fondateurs des États-Unis (Madison) est aussi celle qui figure noir sur blanc dans les Constitutions de nos États européens (par exemple, les articles 1 et 3 de la Constitution de la cinquième République).

Cette définition de la démocratie est enfin celle que l'on retrouve dans tous les traités internationaux depuis 1945 : la Charte de l’ONU, la Déclaration universelle des droits de l’Homme, une douzaine des résolutions des Nations Unies et dans les traités européens eux-mêmes. Le traité sur l'Union européenne prétend ainsi qu'elle est fondée sur les principes de la démocratie représentative.

Vous avez sans doute entendu parler des fameux critères de Copenhague, établis par le Conseil européen en juin 1993 pour fixer les conditions économiques et politiques auxquelles la Communauté européenne soumet  la candidature d’un nouvel Etat-membre. Outre les critères économiques, des critères politiques très précis permettent de comprendre ce que l’UE entend par démocratie.

Dans le cadre de ce livre sur "La démocratie à l'épreuve de l'intégration européenne" (LGDJ, 2014), il m'a en effet semblé intéressant de confronter l’Union à ses propres principes et critères démocratiques, à partir des conclusions du Conseil européen de Copenhague et du Traité sur l’Union européenne issu de Lisbonne. On peut en déduire sept critères constitutionnels essentiels de la démocratie comme régime. Je vais vous épargner la confrontation détaillée du système actuel de l’Union européenne à l'ensemble de ces critères, et vous ferai seulement une petite illustration pour chacun d'eux.

Il y d'abord, à la base de la définition de l'État de droit : la primauté du droit, évoquée tout à l’heure par le Commissaire russe. Sur la primauté du droit, qui peut dire avec certitude où en est aujourd‘hui l'Union européenne ? Est-ce le Traité qui est à la tête de la hiérarchie des normes ou bien les Constitutions nationales ? On a parlé en France de deux pyramides distinctes ayant la même base, mais derrière cette jolie représentation, on ne sait quelle norme doit vraiment prévaloir en cas de conflit de lois. Faut-il privilégier en la matière l’interprétation de la Cour de justice de Luxembourg, celle de la Cour constitutionnelle allemande ou encore celle du Conseil constitutionnel français ?

Deuxième critère constitutionnel de démocratie, qui vient presque spontanément à l'esprit : la séparation des pouvoirs, chère à Montesquieu. Il n’existe pas de Constitution, il n’y a pas d’État de droit, rappelait-il, s'il y a confusion des pouvoirs ou des fonctions entre les mains d'un même organe, d'une même personne.
Or, le système de l’Union européenne présente une certaine confusion des fonctions entre le Conseil, où les Etats-membres absorbent une quantité considérable de la fonction législative aux dépens des Parlements nationaux, et la Commission, qui cumule à la fois des compétences législatives, exécutives, juridictionnelles et répressives. La Cour de justice à Luxembourg ne s'est quant à elle pas contentée d'interpréter les traités et la volonté de leurs auteurs : dans plusieurs grandes affaires restées célèbres, elle s'est faite juge-constituant. Montesquieu n'en croirait pas ses yeux.

Le troisième critère est la stabilité institutionnelle. Elle est au premier rang des critères de Copenhague pour l’adhésion à l’UE mais elle n’est pas le fort de l’Union européenne. Au cours des vingt dernières années, nous avons connu six traités principaux, ce qui a engendré des révisions constitutionnelles en cascade, plus les traités d'élargissement. Cela explique très largement qu'en vingt ans près des deux tiers de la Constitution française ont été modifiés. Sommes-nous toujours en Cinquième République ? Nominalement oui. Réellement, il se peut que nous soyons déjà dans une sorte de "6ème République" sans le nom, à moins que nous ne soyons entrés dans un régime politique qui n’est plus une "république" et qui n’est assurément pas celle approuvée par référendum en 1958-62.

Le quatrième critère est la représentation égale des citoyens qui elle seule est capable de conférer sa représentativité à un pouvoir. Ce principe de l’égale représentativité des citoyens est impossible à mettre en œuvre à l'échelle des vingt-huit. Pourquoi ? Parce que, comme je l’ai dit, cette Europe est multinationale car nous ne formons pas un peuple européen. Il fallut donc tenir compte du poids démographique de chacun. Le Traité de Lisbonne a réformé le système de vote à majorité qualifiée au Conseil en instaurant une pondération du nombre de votes en fonction du poids démographique respectif des États. Il en est de même au Parlement européen où un tout petit État comme Malte a six députés, alors que le plus grand qui est l’Allemagne en a 96. On ne peut évidemment pas faire autrement dans la logique actuelle, mais cette disposition crée un déséquilibre de représentativité des citoyens. Un député européen maltais représente 67.000 citoyens, tandis qu’un député français douze fois plus, à savoir 857.000  citoyens. Cette inégalité ne permet pas à la loi d'être, comme l'affirme la Constitution française, "l’expression de la volonté générale".

Autre critère, majeur, central, même, de la démocratie : la responsabilité politique. L’exécutif est responsable devant l’assemblée représentative de la nation. Aujourd’hui, plus de huit lois nouvelles sur dix sont conçues dans ce système de gouvernance supranationale qu’est l’Union européenne. C’est un système polycentrique du pouvoir, c'est-à-dire un système qui possède plusieurs centres de décision. Pour pouvoir mettre en œuvre la responsabilité politique, encore faut-il identifier l'organe et les hommes responsables. Comment voulez-vous identifier un responsable dans un tel système ? Les contestataires des décisions européennes ne savent pas toujours finalement s'il faut aller manifester devant le siège de la Commission européenne, devant le Parlement européen, et pourquoi pas devant le Conseil de l’Europe à Strasbourg ou la Cour de justice à Luxembourg.
La Commission européenne n’est pas un gouvernement. Elle est officiellement et très réellement une autorité indépendante. Son indépendance est protégée par les traités. Or, qu’est-ce la responsabilité politique ? C’est la dépendance à l’égard du peuple. On ne peut pas être à la fois indépendant et dépendant. La Commission européenne ne peut donc être réellement responsable devant aucun peuple.
Je pourrais vous donner d’autres exemples en matière de rupture de la responsabilité politique, mais je ne veux pas alourdir mon propos. Je voulais juste vous montrer que la chaîne de légitimation, qui relie le peuple à la loi, qui relie votre bulletin de vote à l’acte juridique européen constituant désormais plus de 80 % des lois nouvelles, est ténue à force d’être tendue et que ce à quoi nous nous exposons, c'est qu'elle soit bientôt rompue.

Le sixième critère dégagé des traités est l’intelligibilité des institutions. Vous allez me dire vous-mêmes que cette intelligibilité du pouvoir européen est loin d’être évidente, même si l'Union s’efforce à la transparence, en matière de publicité des débats et des votes au Conseil et au Parlement européen. Néanmoins, le système reste très largement incompréhensible pour la plupart des citoyens.
Bruxelles est devenue la capitale mondiale du lobbying, devançant très largement Washington. Les quelques 3.094 comités d’experts qui préparent la législation européenne sont très influencés par les groupes de pression. Qui sont ces gens, connait-on leur nom, comment travaillent-ils, quel est leur agenda ? N’y a-t-il pas parfois des conflits d’intérêt, par exemple des "experts" qui tiennent la plume du droit alors qu'ils sont par ailleurs rétribués par de grandes firmes ?

Le septième critère constitutionnel de la démocratie que je voudrais évoquer, c'est la neutralité institutionnelle. Un étudiant en première année de droit apprend qu'une Constitution, c’est un cadre juridique qui organise les pouvoirs publics et proclame les droits et libertés fondamentaux. Rien de plus, rien de moins. Dans ce cadre constitutionnel, qui doit être neutre, les décisions sont prises par les majorités successives choisies par le peuple souverain. La Constitution ne fixe en aucun cas les grands choix économiques, monétaires, stratégiques. Or, les Traités européens, qui sont notre nouvelle "charte constitutionnelle" d'après la Cour de justice, ne sont pas neutres du tout. Ils sont au contraire programmatiques. Ils fixent entre autres un certain nombre d'orientations très précises, que vous connaissez déjà : le marché unique, l’ouverture brusque à la concurrence mondiale, la lutte contre l'inflation (plutôt que contre le chômage), l’interdiction des déficits, des contrôles sur les mouvements de capitaux, la préférence pour l’OTAN, la lutte prioritaire contre le dérèglement climatique. Ces choix, que l'on pouvait librement soutenir ou discuter, sont désormais juridiquement soustraits aux débats politiques et parlementaires, parce qu’ils sont gravés dans le marbre des traités, c’est-à-dire qu’ils sont pratiquement immuables. Ils ont dorénavant le caractère d’un dogme.

Alors bien sûr, si l'on voulait changer le cours de l'intégration supranationale, l'on pourrait tenter d'obliger les partenaires européens à s'asseoir autour de la table, pour rediscuter ensemble ces priorités communes, réécrire les traités pour refonder l'Europe sur une base flexible, en brandissant, comme le fait le Premier ministre Cameron, le projet d'organiser un référendum, pour lui redonner une assise démocratique. Vous verriez immédiatement la réaction des élites européennes qui rejetteraient cette perspective. Car la démocratie est hélas devenue de plus en plus, pour les ayatollahs de l'intégration supranationale sans fond et sans fin, un véritable obstacle à contourner. Les Français, les Néerlandais (en 2005) ou les Irlandais (en 2008) qui ont voté massivement "non" au traité qu'on leur proposait, l'on désormais compris. C'est cependant, selon moi, la seule méthode paisible et efficace pour remettre l'Europe d'applomb.

Pour conclure, j’aimerais souligner que l’intégration européenne, qui était destinée à sauvegarder la paix, à assurer la prospérité et faire naître une puissance, n’a aujourd’hui tenu aucune de ces trois promesses. Pire, elle n'a été rendue possible qu'au prix d’une incroyable asphyxie des démocraties nationales. Une asphyxie qui est proportionnelle aux abandons de souveraineté consentis aux institutions de Bruxelles et de Luxembourg. Mais cette perte de la souveraineté et donc de démocratie n’a jamais pu être compensée à l’échelle européenne. Nous avons abandonné une grande part de notre souveraineté et nous n’avons pas réussi jusqu’alors à bâtir une démocratie de remplacement, une démocratie supranationale européenne. De sorte qu'il n'y a plus de souveraineté politique du tout, alors même que la mondialisation exigerait, comme dans le reste du monde, qu'elle soit plus vivante et vigoureuse que jamais.

Ce passage de l’Europe des nations à l’Europe intégrée, du concert des États-nations souverains à un simple "espace" marchand et juridique, c'est le passage "du gouvernement des Hommes à l'administration des choses". Il marque peut-être l’achèvement, annoncé depuis les Grecs, du cycle politique de la démocratie. On peut penser avec Raymond Aron que «  comme les despotismes finissent par s’user, les démocraties finissent par se corrompre ». Peut-être l’Union européenne est l'ultime refuge, la dernière forme historique possible pour nos démocraties fatiguées.

Leur redonner une vie et des perspectives n'est pas impossible. L'analyse que je propose dans ce livre n'a aucun autre objet que celle d'un diagnostic qui se veut lucide, pour nous éviter le pire et être capables de reconstruire. C'est la raison pour laquelle j'ai placé en exergue cette citation prophétique d'Hannah Arendt, la grande philosophe du totalitarisme, qui avait annoncé au milieu des années 70 « Tout gouvernement est menacé d’une effrayante mutation en bureaucratie, le règne non plus du droit ni des Hommes, mais de bureaux anonymes et d’ordinateurs. Leur domination, totalement désincarnée, pourrait se révéler plus dangereuse pour la liberté et pour ce minimum de civilité sans lesquels aucune vie en commun n’est concevable, que le plus monstrueux arbitraire des tyrannies du passé. Ces dangers de démesure et de technocratie toute-puissante menacent en effet de dépérissement et d’extinction toutes les formes de gouvernement. Une fois de plus, cela commencerait comme une idéologie rêveuse et nourrie des meilleures intentions, mais dont les conséquences cauchemardesques ne seraient décelables qu’au prix d’un examen critique.»

J’espère donc avoir modestement contribué à cet "examen critique", qui n’est pas si aisé  dans le débat français, avoir aidé à sortir de ce grand déni européen de la France."