Neuf pays candidats se battent pour entrer dans l’Union européenne. Trois des démocraties les plus riches d’Europe font tout ce qu’elles peuvent pour rester à l’écart. L’influence de l’UE sur les plus riches du continent est-elle plus faible ?
L’Ukraine et la Moldavie ont fini de comparer leurs lois aux règles de l’UE. Le Monténégro a clôturé 18 de ses 33 chapitres de négociation, poursuivant un objectif d’adhésion autoproclamé de « 28 millions d’ici 28 ». L’Albanie espère conclure les négociations d’ici 2027. Chacun de ces candidats est plus pauvre, moins sûr sur le plan institutionnel ou plus proche des frontières russes que ne le sera jamais l’Islande, et tous souhaitent y participer.
L’Islande, plus riche et plus stable que la plupart des États membres de l’UE, a dit non. Le 29 août, les électeurs ont rejeté la réouverture des négociations d’adhésion par 52,8 pour cent contre 47,2 pour cent. L’Islande reste dans l’Espace économique européen et l’espace Schengen, liée comme auparavant au marché unique. Cela ne voulait tout simplement pas devenir quelque chose de plus.
Pourquoi l’Islande a dit non
Pour les pays candidats, l’adhésion à l’UE est transformatrice. « Les avantages de l’adhésion à l’UE sont différents pour les pays riches et déjà intégrés », explique Tinatin Akhvlediani, responsable du programme d’élargissement au Centre d’études politiques européennes (CEPS).
Les pays candidats comme l’Ukraine ou le Monténégro bénéficient d’un ancrage géopolitique, d’un accès aux fonds et d’un cadre de réforme qui rend tout retour en arrière politiquement coûteux. L’Islande disposait déjà de l’essentiel de ses arguments économiques couverts par l’EEE et de sa sécurité garantie par l’OTAN. Ce qui restait sur la table était essentiellement politique : un siège dans les institutions bruxelloises en échange d’une plus grande mutualisation de la souveraineté.
« Ces avantages sont moins tangibles pour les électeurs que la convergence économique ou la consolidation démocratique », explique Akhvlediani. « Pour les pays qui jouissent déjà de la prospérité, de la stabilité et d’un accès au marché, l’UE doit présenter des arguments politiques plus solides en faveur de son adhésion. » L’Islande constitue un test pour cet argument et, selon elle, l’UE ne l’a pas présenté de manière suffisamment convaincante.
La campagne du « oui » disposait de véritables arguments sur lesquels s’appuyer. Un taux d’intérêt de la Banque centrale de 8 pour cent, contre 2,25 pour cent à la BCE, et des tensions croissantes dans l’Arctique depuis que Donald Trump a relancé les négociations sur l’acquisition du Groenland. Ce n’était pas suffisant. Même l’argument sécuritaire, qui a initialement ramené la question islandaise de l’UE à l’agenda politique, n’a pas pu combler l’écart à lui seul. « Les préoccupations en matière de sécurité ont contribué à remettre à l’ordre du jour la question islandaise de l’UE, en particulier compte tenu de l’évolution des relations transatlantiques et de la guerre en cours menée par la Russie en Ukraine et dans l’Arctique, de plus en plus contestée », explique Akhvlediani. « Mais la sécurité à elle seule n’a pas suffi à remporter le référendum. »
Ce qui a poussé les Islandais vers le non, presque tout le monde en convient, c’est le poisson. Environ 90 pour cent des entreprises de pêche du pays se sont catégoriquement opposées à l’adhésion, peu disposées à soumettre leurs eaux à la politique commune de la pêche de l’UE. Akhvlediani considère la pêche comme « non seulement un secteur économique » en Islande, mais comme quelque chose « étroitement lié à l’identité nationale ». C’est, selon elle, la raison pour laquelle la campagne du « non » a gagné : « les électeurs ont finalement mis en balance les risques géopolitiques et les intérêts privés et nationaux très concrets. Pour l’Islande, la pêche et la souveraineté étaient plus immédiates et politiquement plus importantes que l’argument stratégique plus large en faveur d’une intégration européenne plus approfondie. »
Mika Aaltola, eurodéputé finlandais du groupe de centre-droit PPE, étend la même logique à l’agriculture. La production islandaise de moutons, de produits laitiers et de serres survit « derrière des barrières tarifaires élevées » que les règles de l’UE seraient en train de remodeler. « La production primaire dans un environnement difficile est existentielle, dit-il, et les choses existentielles ne sont pas mises en commun. »
Ce que cela signifie pour Bruxelles
Bruxelles avait espéré un résultat différent et avait des raisons de le faire. Les diplomates ont décrit le « oui » islandais comme un test de l’attrait de l’Union, une preuve qu’elle pourrait attirer une démocratie riche et fonctionnelle, et pas seulement des États cherchant à se sauver ou à se réformer. Certains responsables avaient espéré qu’une action conjointe parallèlement aux progrès d’adhésion du Monténégro rendrait la campagne d’élargissement plus large plus facile à vendre aux capitales sceptiques ailleurs dans le bloc.
Akhvlediani avait elle-même fait valoir ce point avant le vote, arguant qu’un « oui » aurait montré que l’UE n’est pas seulement attractive pour les candidats les plus pauvres ou les moins stables. Le « non » complique le récit, même si elle fait attention à l’ampleur des dégâts : « Ce n’est pas une bonne nouvelle pour le récit de l’élargissement, mais ce n’est pas un rejet du projet européen », dit-elle. « Le non signifie que l’UE ne peut pas utiliser l’Islande comme preuve de cette attractivité supplémentaire. » Ce que cela confirme, selon elle, c’est une limite structurelle au discours de Bruxelles : « L’intégration économique ne se traduit pas automatiquement en intégration politique. »
L’Islande n’est pas un cas isolé parmi les riches étrangers d’Europe. La Norvège a incorporé environ les trois quarts du droit de l’UE dans ses statuts via l’EEE sans jamais organiser de vote d’adhésion en faveur de Bruxelles. Les sondages de cette année montrent seulement 37 pour cent de soutien à l’adhésion, contre 49 pour cent d’opposants. Une tendance inchangée depuis que les Norvégiens ont rejeté l’adhésion à deux reprises, en 1972 et 1994. La Suisse, plutôt que de chercher à s’asseoir à la table des négociations, a passé l’année dernière à approfondir ses accords bilatéraux. Les riches étrangers ont quelque chose que les autres candidats n’ont pas : des alternatives viables à l’adhésion à part entière qui apportent l’essentiel des avantages économiques sans le coût politique.
Un signal d’alarme ou un signal ponctuel ?
Tout le monde ne considère pas le vote islandais comme un verdict sur l’élargissement lui-même. Christine Leuchtenmüller de la Konrad-Adenauer-Stiftung appelle à la prudence. L’Islande, dit-elle, « est un cas très spécifique », façonné par des décennies de débats sur la pêche et la souveraineté. Un vote non « refléterait avant tout la situation politique et économique particulière de l’Islande » plutôt que d’en dire beaucoup sur l’élargissement de manière plus générale.
Akhvlediani reconnaît que l’Islande constitue un cas particulier, mais pas clos. Elle y voit une leçon qui va directement à Oslo. « La principale leçon est que l’UE ne peut pas supposer qu’une intégration économique profonde mènera naturellement à une adhésion politique. Pour des pays comme la Norvège, et potentiellement d’autres démocraties européennes riches, la question est de savoir quelle valeur supplémentaire une adhésion à part entière offre par rapport aux arrangements qu’ils ont déjà. »
Pour l’Ukraine, la Moldavie et les Balkans occidentaux, cette réponse est évidente : la sécurité, le financement, un moyen de garantir les réformes contre un futur retour en arrière. Pour l’Islande, la Norvège et la Suisse, ce n’est pas le cas. Akhvlediani ne pense pas que la solution soit une voie d’adhésion spéciale réservée aux démocraties riches. Elle pense que c’est plus simple et plus difficile. « Ce que Bruxelles peut améliorer, c’est la façon dont elle communique et explique les avantages de l’adhésion : influence politique, participation à la prise de décision, intégration économique plus approfondie et poids stratégique dans l’architecture de sécurité européenne », dit-elle.
La ligne de démarcation dans la politique européenne n’est pas entre pro-UE et anti-UE. Il s’agit d’exercer une influence au sein des institutions bruxelloises ou de garder le contrôle en dehors d’elles. Comme le dit Akhvlediani, « si l’UE veut rester un projet géopolitique attractif, elle doit non seulement demander aux candidats ce qu’ils doivent faire pour y adhérer, mais aussi expliquer clairement ce que l’adhésion leur apporte en retour ».
