Ce sommet a été présenté comme un sommet décisif pour l’Ukraine et l’UE, et il l’a été. Mais la soirée ne s’est pas déroulée comme prévu. Sur la base de conversations avec des diplomates impliqués dans l’accord, L’Observatoire de l’Europe vous propose un aperçu des coulisses de la manière dont l’UE a accepté un prêt sans précédent pour maintenir l’Ukraine en activité.
Le véritable sommet a débuté la nuit précédant la descente des dirigeants européens au bâtiment Europa jeudi dernier pour leur dernière réunion de l’année. Comme c’est souvent le cas à Bruxelles, le ordre du jour n’était qu’indicatif, et les vraies affaires se faisaient en marge.
Sur la table se trouvait un projet innovant visant à accorder un prêt de réparation pour Kiev basé sur des actifs russes immobilisés détenus principalement en Belgique. C’était une option privilégiée par le chancelier allemand Friedrich Merz, la Première ministre danoise Mette Frederiksen et la présidente de la Commission Ursula von der Leyen ; la résistance du Premier ministre belge Bart de Wever fut le principal obstacle, mais pas le seul.
En fin de compte, l’UE a opté pour une solution très différente et a abandonné le prêt de réparation. Ceci est un récit sur la façon dont l’accord a été conclu.
Mercredi soir, les dirigeants de l’UE et leurs homologues des pays candidats espérant rejoindre le bloc se sont réunis pour un dîner de travail.
Alors que l’événement était ostensiblement axé sur l’élargissement, la véritable question qui préoccupait les dirigeants était l’avenir de l’Ukraine et la manière de maintenir le pays à flot financièrement alors que les négociations de paix s’éternisent et que les États-Unis se retirent.
La même nuit, von der Leyen, Merz et de Wever se sont excusés du dîner UE-Balkans occidentaux pour participer à une réunion en marge sur le prêt de réparations.
Le Premier ministre belge – irrité par sa présentation comme un atout russe dans certains médias – a clairement indiqué que l’Ukraine devait bénéficier d’une bouée de sauvetage financière, mais que cela ne devait pas se faire aux seuls dépens de son pays, sous peine de mettre en péril le secteur financier belge et, éventuellement, la zone euro.
Au moment de la discussion en marge de mercredi soir, de Wever pouvait dire que le vent tournait. L’Italie s’était prononcée en sa faveur, demandant que différentes options soient explorées, tandis que Rome s’exprimait de plus en plus haut sur les répercussions que pourrait avoir le prêt de réparations.
Ces inquiétudes ont été alimentées par un rapport de l’agence de notation Fitch qui avait placé Euroclear, le dépositaire détenant les avoirs russes gelés en Belgique, sous surveillance négative, en invoquant des risques de liquidité et des risques juridiques. Un diplomate a déclaré à L’Observatoire de l’Europe qu’Euroclear était au centre des discussions. Le problème avec les forces du marché, a expliqué le responsable, c’est qu’une fois qu’elles se déchaînent, elles prennent leur propre vie et ne peuvent plus être contrôlées.
Les partisans du prêt de réparation ont insisté sur le fait qu’il n’y aurait pas de confiscation des avoirs russes et que les risques pour la Belgique seraient suffisamment couverts, mais il n’était pas certain que les marchés seraient d’accord. Pour Bercy, le puissant ministère français des Finances, ce risque ne peut être ignoré.
« L’idée de risque systémique n’est pas une plaisanterie », a déclaré un diplomate.
Pendant ce temps, le Premier ministre hongrois Viktor Orbán a taquiné son homologue belge, affirmant qu’il serait soumis à la torture. Orbán a également semé la confusion après avoir déclaré que le prêt de réparations avait été retiré des points de discussion du sommet.
Les responsables ont nié ses commentaires et même son allié slovaque, Robert Fico, a plaisanté dans des remarques à L’Observatoire de l’Europe en disant que son ami Viktor semblait confus quant à l’ordre du jour du sommet. « Nous ne parlerons que du prêt de réparation », a-t-il déclaré.
Mais Orbán, qui savoure son image d’enfant terrible mais qui est aussi le chef d’État le plus haut placé au Conseil européen et qui connaît bien la machine bruxelloise, avait raison.
Activer le plan B
Le sommet a débuté par une déclaration dramatique de von der Leyen : les dirigeants européens ne quitteraient pas le bâtiment tant qu’une solution sur la manière de financer l’Ukraine n’aurait pas été trouvée. Dans la presse bruxelloise, des spéculations ont circulé selon lesquelles le sommet pourrait se dérouler jusque tard dans le week-end, rappelant un sommet de quatre jours qui avait abouti à un accord sur un plan de relance post-pandémie en 2020.
À huis clos, le président ukrainien Volodymyr Zelenskyy s’est adressé aux 27. Il a déclaré aux dirigeants que la Russie, en tant qu’agresseur, devrait payer pour les dommages causés à son pays, et a qualifié le prêt de réparations d’« approche intelligente et équitable ».
Après avoir fait valoir ses arguments, Zelensky a laissé les dirigeants rassemblés discuter à huis clos du sort des prêts de réparation. Il a employé un ton beaucoup plus sévère lors de la conférence de presse qui a suivi son intervention dans la salle, avertissant que sans une injection d’argent au plus tard au printemps, l’effort de guerre de l’Ukraine serait ébranlé.
Au début du dîner, le prêt de réparation était le principal sujet de discussion. Von der Leyen, Merz et Frederiksen ont tous évoqué les mérites de la proposition, arguant qu’elle permettrait à l’Ukraine de rester bien financée et que la Russie devrait payer les dommages selon le principe « vous cassez, vous payez ».
Politiquement, l’optique du prêt de réparation était également bonne, car cela signifiait que la majeure partie du financement ne reviendrait pas au contribuable européen, ce qui, selon von der Leyen, serait très difficile à comprendre pour l’opinion publique européenne.
Alors que différents dirigeants autour de la table demandaient du temps pour s’exprimer, Giorgia Meloni a fait une longue intervention mettant en doute le plan, décrit comme détaillé et réfléchi par des personnes proches des discussions.
Orbán s’est également prononcé contre cette proposition, tandis que la demande belge de garanties illimitées a fait sourciller, d’autres dirigeants étant conscients qu’ils devraient demander la permission à leurs parlements nationaux pour s’engager sur quelque chose qu’ils ne pouvaient même pas quantifier.
À ce moment-là, il est devenu clair pour le président du Conseil, António Costa, que le prêt de réparation s’était heurté à un mur et qu’il était temps de présenter un plan B – qui était également assorti de conditions.
Costa a rappelé aux dirigeants que la Commission avait présenté une alternative pour couvrir les 90 milliards d’euros dont l’Ukraine aurait besoin pour l’année prochaine et 2027 au moyen d’un emprunt conjoint soutenu par le budget de l’UE. Cela nécessiterait un vote unanime ; Costa a suggéré que, à condition qu’Orbán n’y oppose pas son veto, un plan B était sur la table.
« Costa a compris que le prêt de réparation était bloqué et il a pris les devants, ce que von der Leyen ne pouvait pas, pour activer le plan B », a déclaré un diplomate. « Cela a changé le cours de la nuit. »
Blottissez-vous dans la salle hongroise
Le plan B étant dévoilé, Orbán s’est blotti avec son homologue tchèque Andrej Babiš et le Premier ministre slovaque Robert Fico dans la salle hongroise du bâtiment du Conseil.
Pologne mise à part, cela a marqué une sorte de résurrection pour le format de Visegrad, moribond depuis le début de la guerre en Ukraine en raison de divergences entre ses membres sur la manière de traiter la Russie, notamment entre Budapest et Varsovie.
L’Observatoire de l’Europe a été le premier à annoncer à minuit qu’Orbán, Babiš et Fico se rencontraient en privé pour discuter de la manière dont l’UE pourrait émettre une dette commune sans leur contribution ; les pays disposés à payer pour Kiev paieraient, tandis que les trois d’entre eux bénéficieraient d’une option de non-participation.
L’information d’L’Observatoire de l’Europe a été confirmée trois heures plus tard dans les conclusions du sommet.
Une personne proche des négociations a déclaré que c’était Babiš qui avait lancé l’idée de recourir à une « coopération renforcée », comme le prévoient les traités de l’UE. Orbán a publié une photo de la réunion des trois sur les réseaux sociaux, et Babiš a publié sa propre confirmation sur X en disant à ses abonnés « croisez les doigts pour moi que tout se passe bien ».
Une fois leur accord établi et la proposition juridique écrite, le sommet a rapidement progressé vers un accord. Deux diplomates ont déclaré à L’Observatoire de l’Europe que « rien n’avait été promis » en échange de la levée du veto d’Orbán. Une source a expliqué que même si le Premier ministre hongrois est profondément sceptique à l’égard de Zelensky et de son gouvernement, il n’est pas dans son intérêt de voir l’Ukraine s’effondrer – et son pays se rendra aux urnes en avril.
Alors qu’Orbán quittait le sommet, il a levé les mains devant les journalistes. « Nous sommes innocents. »
L’Allemagne mise à l’écart dans une « victoire pour l’Europe et l’Ukraine »
Une fois l’accord conclu, l’heure était à la politique.
Le Premier ministre belge de Wever a célébré une victoire pour l’Ukraine, l’Europe et le droit international. « Tout le monde peut sortir victorieux de cette réunion. Financer l’Ukraine n’est pas de la charité, c’est l’investissement le plus important que nous puissions faire pour notre propre sécurité », a-t-il déclaré.
De Wever avait tenu bon, conscient que la résistance au prêt de réparation allait au-delà de Bruxelles et profitant d’une vague de soutien de tous les partis et du public en Belgique.
Costa, quant à lui, a déclaré que l’UE avait promis de soutenir l’Ukraine et avait désormais prouvé qu’elle était capable de le faire.
Pour von der Leyen et Merz, cependant, l’optique semble bien plus compliquée. Le président de la Commission avait été mis à l’écart des négociations pendant la nuit alors que les discussions s’éloignaient du prêt de réparations. Aux yeux des dirigeants qui souhaitaient une solution différente, Costa apparaissait comme un intermédiaire plus honnête que von der Leyen, considéré comme trop proche de Berlin.
« C’était gênant », a déclaré un responsable.
Quant à Merz, qui a exercé un lobbying intense, tant public que privé, pour obtenir le prêt de réparations, le résultat a été une douche froide lors d’un sommet européen – la plus grande scène européenne qu’un chef d’État puisse espérer. La chancelière allemande n’a pas réussi à comprendre ce qui se passait dans la salle et a finalement opté pour une solution contre laquelle Berlin faisait campagne depuis longtemps : davantage d’emprunts européens.
Ce fut également une déception pour Frederiksen, le Premier ministre danois qui assurait la présidence tournante de l’UE lors de son dernier sommet. Lors d’une conférence de presse après la réunion, elle a reconnu qu’elle avait « soutenu une solution, le résultat s’est avéré raisonnablement bon ». Lorsqu’elle répondait aux questions des journalistes, son langage corporel était sévère.
Pour que tout le monde sauve la face, les conclusions incluaient une ligne suggérant que les avoirs russes immobilisés pourraient être utilisés à l’avenir, mais sans préciser comment. Il est également difficile d’imaginer comment l’Ukraine pourra un jour rembourser les 90 milliards d’euros si Moscou ne paie pas de réparations d’une manière ou d’une autre.
Mais le développement le plus important de la soirée est peut-être que les dirigeants européens ont pu prendre une décision conséquente sans unanimité. Le fait que le financement de l’Ukraine soit assuré par des emprunts communs entre 24 États membres, contournant les veto nationaux, est tout simplement extraordinaire. Et cela montre que l’UE, malgré toute sa rigidité, peut encore trouver une voie à suivre.
