Les moyens immobilisés de la Russie sont de nouveau sur la table, un an après que l’UE ait tenté, sans succès, de les utiliser pour soutenir l’Ukraine. Un nouvel effort pour les débloquer pourrait-il réussir ?
Il y a près d’un an, Ursula von der Leyen a pris l’une de ses décisions les plus audacieuses en tant que présidente de la Commission européenne : elle a proposé d’utiliser les actifs immobilisés de la Banque centrale russe pour répondre aux besoins budgétaires et financiers de l’Ukraine.
En exploitant ces actifs, a-t-elle déclaré, le bloc pourrait lever jusqu’à 210 milliards d’euros d’aide nouvelle pour Kiev sans grever les caisses publiques. Les contribuables européens seraient épargnés. Et le vide laissé par les États-Unis sous la présidence de Donald Trump serait comblé.
C’était une idée tout simplement sans précédent dans l’histoire moderne : l’argent de l’agresseur paierait la résistance de la victime.
C’était également extrêmement controversé. À tel point que quatre mois plus tard, lors d’une confrontation politique dramatique avant les vacances d’hiver, le système s’est effondré. Au bord de l’inconnu, les 27 dirigeants se sont retirés et ont eu recours à une option familière mais coûteuse : un emprunt commun pour garantir un prêt de 90 milliards d’euros.
Le prêt a été salué comme une étape majeure dans les efforts déployés depuis des années par le bloc pour soutenir l’Ukraine « aussi longtemps qu’il le faudra ». Les 90 milliards d’euros devaient couvrir les deux tiers des besoins de Kiev jusqu’à la fin de 2027, le tiers restant étant assuré par d’autres alliés.
Mais aujourd’hui, contrairement au passé, deux mois seulement après le premier versement du prêt, les actifs russes sont de nouveau sur la table.
La Suède, les Pays-Bas, l’Espagne et la Pologne ont signé une lettre demandant à la Commission d’explorer de « nouvelles options » pour exploiter ces fonds, relançant ainsi un débat que l’accord délicat sur le prêt était censé avoir réglé. (Bien qu’ils ne soient pas signataires, les États baltes, le Danemark, la Finlande et l’Allemagne sont considérés comme favorables.)
La lettre affirme ouvertement que les 90 milliards d’euros « ne seront pas suffisants » pour soutenir l’Ukraine alors que la Russie intensifie sa campagne de frappes de missiles balistiques, semant la mort et la destruction.
Il s’agit d’un aveu remarquable, partagé en privé par d’autres capitales, compte tenu de l’énorme capital politique dépensé pour établir la ligne de crédit. Il s’agit également d’un reproche cinglant adressé aux autres alliés occidentaux pour ne pas avoir pris les mesures nécessaires comme prévu.
« Même si nous devrions être fiers de nos réalisations, nous ne pouvons pas nous permettre de nous reposer sur nos lauriers », peut-on lire dans le document. « Chaque jour qui passe, le coût de la guerre augmente alors que les attaques incessantes de la Russie se poursuivent sans relâche. »
Le moment n’est pas accidentel. Plus tôt cette semaine, le président ukrainien Volodymyr Zelenskyy a tiré la sonnette d’alarme sur les besoins croissants de financement de l’Ukraine, avertissant que le ministère de la Défense était confronté à un déficit de 27 milliards de dollars (23 milliards d’euros). Il a déclaré que son pays avait besoin de « plus d’argent, bien plus » pour rester « compétitif » dans les frappes en profondeur contre la Russie.
Zelensky a ensuite proposé deux options possibles pour combler l’écart : soit l’UE concentre en avance une partie du prêt de 90 milliards d’euros, ce qui perturbe le calendrier, soit elle puise dans les actifs russes. Malgré le fiasco de l’année dernière, les responsables ukrainiens n’ont jamais abandonné cette voie non testée, qu’ils considèrent comme la manifestation ultime du principe « faire payer la Russie ».
« Où que se trouvent ces moyens, nous devons trouver un moyen équitable de les utiliser pour nous protéger contre la guerre russe », a déclaré Zelensky.
Le timing de la lettre a une explication supplémentaire.
L’année prochaine sera exceptionnellement chargée en élections à enjeux élevés, notamment pour quatre des plus grands membres du bloc : la France, l’Italie, l’Espagne et la Pologne. Une victoire potentielle de l’extrême droite en France, comme le prédisent les sondages, pourrait plonger l’UE en terrain inconnu.
La coalition dirigée par la Suède estime qu’il convient de saisir l’occasion dès maintenant avant que le calendrier électoral ne rende impossible à l’UE tout débat conséquent.
Entre les lignes, il y a un rappel implicite que les gouvernements ne peuvent pas faire grand-chose avant de faire face aux récriminations des contribuables.
Mais si le plan a échoué de manière retentissante en 2025, comment pourrait-il réussir un an plus tard ?
« Difficile à comprendre »
Plusieurs facteurs sont de mauvais augure pour cette nouvelle poussée.
Pour commencer, la constellation politique qui a rejeté la proposition complexe en décembre est restée essentiellement intacte depuis lors. La Hongrie, après la défaite de Viktor Orbán, a maintenu sa clause de non-participation au prêt de 90 milliards d’euros.
La Commission, qui se dit prête à « fournir toute aide », y réfléchira probablement à deux fois avant de prendre une autre décision audacieuse qui pourrait tourner en flammes. Toute tentative chevaucherait des négociations ardues sur le prochain budget à long terme de l’UE.
« En regardant l’année dernière, je ne vois pas pour le moment de volonté de rouvrir cette question. Les obstacles et les réserves de certains États membres n’ont pas changé », a déclaré un haut responsable de l’UE. « Nous devrons traverser le pont une fois sur place. »
La Belgique, principal hôte de ces actifs, se dit prête à envisager de nouvelles idées à condition que les États membres acceptent de fournir des garanties inconditionnelles et non plafonnées pour protéger le pays contre les représailles de la Russie.
Au cours des négociations houleuses de l’année dernière, le Premier ministre belge Bart De Wever a averti que l’utilisation de fonds russes pourrait être perçue comme une confiscation d’actifs souverains, ce qui est illégal au regard du droit international, et pourrait faire dérailler les efforts visant à parvenir à un accord de paix.
L’Italie, la Bulgarie et Malte ont soutenu la Belgique. La France, qui détient une part limitée des actifs des banques privées, a également soulevé des questions en coulisses.
Toutes ces objections et craintes se sont regroupées lors du sommet de décembre, lorsque, selon le propre récit de De Wever, une majorité silencieuse s’est formée contre cette proposition pleine de risques.
« Il n’y a pas d’argent gratuit dans le monde. Il n’existe tout simplement pas », a déclaré De Wever.
La position belge reflète fidèlement celle d’Euroclear, le dépositaire du centre de Bruxelles qui détient 185 milliards d’euros sur les 210 milliards d’euros d’actifs.
Euroclear a déclaré que le projet était « très fragile » et pourrait déclencher un exode des investisseurs étrangers de la zone euro. La société reste méfiante à l’égard de tout ce qui pourrait interférer avec ses actifs alors qu’elle fait face à une contestation judiciaire de la Banque centrale russe.
Un autre acteur clé est la Banque centrale européenne, qui a clairement refusé l’année dernière de fournir des liquidités d’urgence en cas de revers financier. Les détracteurs ont profité des propos de la banque pour faire avancer leur campagne d’opposition.
Il est « difficile d’imaginer » si cela fonctionnera cette deuxième fois, a déclaré un haut diplomate. « D’un point de vue juridique, peu de choses ont changé. »
Dans la lettre commune, les quatre pays reconnaissent que « cette question est complexe » et soulignent que les risques financiers, économiques et juridiques doivent être dûment pris en compte. Aucun pays ne devrait supporter à lui seul une « charge disproportionnée », disent-ils, faisant clairement référence à la Belgique.
Il est à noter que la lettre ne présente pas de plan spécifique pour exploiter les actifs et ne suggère pas non plus que le plan de l’année dernière devrait être copié comme tel.
Une initiative intitulée « Le transfert russe », lancée par un journaliste, un professeur et un économiste, recommande une solution possible pour sortir de l’impasse : transférer les actifs détenus par Euroclear et les banques privées vers un dépositaire appartenant à l’UE. Cela éliminerait les risques auxquels Euroclear était confronté et les objections soulevées par la Belgique.
Le dépositaire, disent-ils, ne représenterait pas une personne morale et n’aurait donc pas besoin d’être domicilié dans un État membre individuel que Moscou pourrait cibler.
Ils affirment que l’histoire offre déjà un précédent : en mars 2003, juste après l’invasion de l’Irak par les États-Unis, la Maison Blanche a ordonné le transfert de 1,7 milliard de dollars d’actifs souverains irakiens vers un compte spécial auprès de la Réserve fédérale de New York.
Même s’ils insistent sur le fait que le transfert n’équivaudrait pas à une confiscation, de sérieux doutes subsistent quant à savoir si d’autres institutions financières et investisseurs partageraient ce point de vue, en particulier si les actifs du dépositaire étaient finalement acheminés vers l’Ukraine.
« Le plus grand risque pour l’euro sera si l’Ukraine perd la guerre », disent-ils.
Au-delà des multiples pièges juridiques, financiers et de réputation, les dirigeants européens devraient peser soigneusement les ramifications diplomatiques. Pour certains, les atouts russes constituent le levier le plus puissant du bloc et devraient rester intacts jusqu’à ce que les parties s’assoient à la table des négociations. Pour d’autres, ce qui compte, c’est de garantir que l’Ukraine soit présente à cette table.
« L’agresseur doit payer les conséquences de son agression », a déclaré le ministre polonais des Affaires étrangères Radosław Sikorski, partisan de la réouverture de l’épineux débat.
« De toute façon, la Russie ne récupérera pas cet argent tant qu’elle n’aura pas payé les réparations à l’Ukraine. Il est donc préférable de l’utiliser pour mettre fin à l’agression, c’est-à-dire pour défendre l’Ukraine, plutôt que d’attendre la fin de l’agression russe pour le dépenser dans la reconstruction. »
