L’élargissement de l’UE est sur le point de connaître son moment de vérité dans les mois à venir alors que le Monténégro et l’Albanie sont sur le point d’adhérer, que l’Ukraine et la Moldavie progressent et que Bruxelles évalue les réformes nécessaires pour absorber une Union plus grande et plus complexe.
Pour la première fois depuis le Brexit, l’UE a une chance tangible de se développer à nouveau. Mais alors que des pays comme le Monténégro approchent rapidement de leur adhésion tandis que d’autres considèrent l’Europe comme un point d’ancrage de sécurité, l’ambition d’élargissement de Bruxelles est sur le point d’affronter son moment de vérité.
L’élargissement de l’UE connaît un élan sans précédent, avec plusieurs « pionniers » proches de la ligne d’arrivée, l’Ukraine et la Moldavie faisant leurs premiers pas définitifs hors de l’orbite de Moscou, et l’Islande se demandant si elle devrait reprendre les négociations d’adhésion.
La situation n’a pas semblé aussi prometteuse depuis des années, les responsables de l’UE se vantant d’avoir clôturé davantage de chapitres de négociations au cours des six derniers mois qu’au cours de la dernière décennie.
Bruxelles utilise de plus en plus l’adhésion à l’UE comme un outil de politique étrangère – pour consolider son influence dans son voisinage immédiat, étendre les garanties de sécurité qui freinent l’influence des puissances hostiles et ancrer la stabilité dans un paysage géopolitique instable.
Mais à mesure que la perspective d’une Union élargie devient plus concrète, les institutions et les États membres de l’UE sont de plus en plus confrontés à une série de questions politiques et stratégiques qui atteindront leur paroxysme si la prochaine vague d’élargissement se produit.
Equilibre géographique
Un facteur clé dont l’expansion de l’Union doit tenir compte est l’équilibre géographique, en particulier compte tenu de l’élargissement « Big Bang » de 2004. En 2004, dix nouveaux États d’Europe centrale et orientale l’ont rejoint, ce qui a donné à de nombreuses capitales d’Europe occidentale le sentiment que le centre de gravité de l’UE s’était déplacé trop à l’est.
Les pays actuellement en tête, le Monténégro et l’Albanie, ne modifieraient pas cet équilibre compte tenu de leur taille modeste. Pourtant, alors qu’ils approchent de la ligne d’arrivée, ils posent une question plus délicate sur la façon de gérer le pays le plus important des Balkans occidentaux, la Serbie, qui reste un sujet de division entre les États membres.
Les soi-disant « Amis des Balkans occidentaux » remettent en question les considérations géopolitiques qui influencent la candidature de Belgrade. Ils préviennent que le processus fondé sur le mérite n’est pas appliqué de la même manière dans les pays candidats.
Alors que la pression s’accentue pour ouvrir davantage de pôles d’adhésion avec l’Ukraine et la Moldavie avant la fin de l’année, les appels au maintien de l’équilibre géographique ne feront que croître et pourraient conduire à ce que les progrès d’adhésion de l’Ukraine deviennent dépendants de ceux de la Serbie.
L’Islande pourrait être un facteur inattendu et bienvenu dans le rééquilibrage de la composition économique du bloc : le riche pays nordique organise un référendum, dont le vote est ouvert jusqu’au 29 août, sur la reprise ou non de ses négociations d’adhésion à l’UE.
L’Ukraine, quant à elle, est l’éléphant dans la pièce. Les capitales de l’UE sont bien conscientes qu’une certaine forme d’adhésion européenne ou de garantie de sécurité devra figurer dans tout accord de paix éventuel avec Moscou.
Malgré son économie modeste, le territoire, la population et la capacité militaire de Kiev en feraient un État membre influent, notamment en matière de défense et de politique étrangère – obligeant Bruxelles à prendre en compte de manière plus large la manière dont une Union élargie fonctionnerait réellement.
Besoin de réforme
Dans son discours sur l’état de l’Union de 2023, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a annoncé des révisions des politiques avant l’élargissement : un modèle de fonctionnement d’une UE de 30 États membres ou plus.
Le projet a ensuite été discrètement mis de côté pendant des années, la candidature de l’Ukraine compliquant la question, tant sur le plan pratique que politique. La Commission doit maintenant le publier le 30 septembre, alors que l’exécutif européen cherche à reprendre l’initiative.
Alors que l’élargissement est devenu l’une des priorités de l’agenda de Bruxelles, les gouvernements européens débattent de la manière de gérer la prochaine vague de pays candidats. Ils ont lancé des idées allant de garanties démocratiques plus fortes pour les nouveaux membres, héritage de l’expérience hongroise sous Viktor Orbán, à une intégration progressive conçue pour apporter rapidement des avantages tangibles à l’adhésion à l’UE.
Plus fondamentalement, la Commission devrait proposer des réformes du fonctionnement interne de l’UE afin de garantir que Bruxelles puisse continuer à fonctionner une fois élargie.
Les appels à mettre fin à l’exigence de l’unanimité sur des questions comme la politique étrangère, par exemple, se sont multipliés. Cela fait partie d’une initiative plus large visant à rendre l’action extérieure du bloc plus décisive dans un climat géopolitique tendu – un autre héritage du fait qu’Orbán a pris en otage à plusieurs reprises le processus décisionnel de l’UE.
L’idée de rendre la Commission européenne plus légère et plus agile en se recentrant sur les priorités émergentes pourrait refaire surface. Cela impliquerait d’abandonner le principe selon lequel chaque État membre dispose d’un commissaire, soutenu par les petits pays.
Les sceptiques affirment que le moment n’est pas opportun pour une réforme aussi profonde, alors que plusieurs pays clés de l’UE seront confrontés à des élections l’année prochaine. L’un de ces pays est la France, où la perspective de voir un candidat d’extrême droite et eurosceptique du Rassemblement national remporter la présidence n’a jamais semblé aussi réelle.
D’autres rétorquent qu’il y a toujours des élections importantes quelque part en Europe et que les réformes longtemps retardées ne peuvent pas attendre.
Incertitude en matière de ratification
Le processus d’élargissement de l’UE a toujours supposé que les États membres étaient disposés à accepter de nouveaux membres dans le club.
Généralement, les pays de l’UE expriment leurs griefs avant la fin des négociations d’adhésion. Les conflits de longue date de la Macédoine du Nord, d’abord avec la Grèce sur son nom, puis avec la Bulgarie sur les droits des minorités, en sont les exemples les plus notables.
Mais même si bloquer purement et simplement l’adhésion au stade de la ratification serait sans précédent, cela reste un risque réel. Le spectre politique s’est déplacé vers la droite dans les pays fondateurs comme les Pays-Bas et la France, rendant les électeurs généralement plus méfiants à l’égard de l’élargissement.
Comme l’a déclaré à L’Observatoire de l’Europe le chef de la mission du Monténégro auprès de l’UE, Petar Marković, l’une des principales raisons pour lesquelles son pays est prêt à accepter des garanties supplémentaires contre l’État de droit et le recul démocratique est précisément pour faciliter le processus de ratification.
La France est le plus grand point d’interrogation. En 2005, Paris a introduit un amendement constitutionnel exigeant que tout nouveau traité d’adhésion soit soumis à un référendum national ou approuvé à la majorité des trois cinquièmes lors d’une session conjointe du Parlement.
Une fois de plus, le Monténégro est appelé à servir de test. Sa ratification pourrait toutefois être regroupée avec celle de l’Albanie, en fonction du rythme des progrès de Tirana, ou avec celle de l’Islande, en fonction du résultat du référendum.
« Si le Monténégro n’y parvient pas, cela fera bien sûr dérailler le processus de manière très sérieuse », a déclaré à L’Observatoire de l’Europe Florian Bieber, coordinateur du groupe consultatif politique pour les Balkans en Europe. « Il faut un plan d’urgence très clair pour faire face à ce scénario. »
