Bruxelles a présenté de nombreuses propositions législatives à l’épreuve du veto pour surmonter l’opposition répétée de la Hongrie et de la Slovaquie. Les experts estiment que cette stratégie est politiquement et juridiquement risquée. Mais est-ce devenu une fatalité ?
Lors d’un sommet crucial au début du mois, les dirigeants européens se sont tournés vers un outil qui aurait semblé impensable quelques mois plus tôt pour sortir d’une impasse : l’émission d’une dette commune adossée au budget commun pour maintenir l’Ukraine à flot alors que la guerre fait rage.
L’astuce ? Il a contourné la nécessité de l’unanimité entre les États membres, rassemblant ceux qui voulaient travailler ensemble tout en excluant la Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque de l’accord comme condition pour que celui-ci puisse aller de l’avant. Ce faisant, l’UE a non seulement réussi à garantir 90 milliards d’euros pour l’Ukraine pour 2026 et 2027 comme elle l’avait promis, mais elle a également montré une nouvelle voie à suivre – une voie où l’exigence de l’unanimité ne doit plus entraver les coalitions de bonnes volontés.
C’est tout simplement extraordinaire pour un syndicat souvent contraint par un processus décisionnel unanime. Cela construit également un thème qui prend de l’ampleur à Bruxelles : trouver des alternatives pour contourner les vetos nationaux, en particulier lorsqu’ils sont exercés par la Hongrie, qui a fait de son droit de veto la pièce maîtresse de sa politique bruxelloise en ce qui concerne l’Ukraine – depuis son financement jusqu’à la candidature de Kiev à l’adhésion à l’UE.
Pour émettre une dette commune à 24, contournant Budapest, Prague et Bratislava, l’UE a invoqué le principe de « coopération renforcée » comme le prévoit ses traités. Ce n’est que la dernière modification juridique vers laquelle Bruxelles s’est tournée pour sortir de l’impasse.
Plus récemment, elle a également eu recours à l’article 122 des traités, approuvés à la majorité qualifiée, pour maintenir indéfiniment les avoirs russes gelés détenus en Europe dans l’UE. Jusqu’alors, les actifs étaient détenus sous un régime de sanctions standard, qui fonctionnait à l’unanimité et dépendait donc du oui de la Hongrie et de la Slovaquie.
Alors que l’article 122 est formulé dans les traités comme un moyen de faire face aux crises économiques graves, le projet de l’utiliser pour débloquer des fonds pour l’Ukraine était clairement un moyen de contourner les États membres récalcitrants. Il s’agit d’un autre exemple d’une stratégie que le bloc utilise de plus en plus pour contourner les vetos sur des questions où il existe un quasi-consensus, une approche qui commence à donner des résultats – mais non sans risques.
« Nous constatons un engagement direct de la part des dirigeants de l’UE pour tenter de contourner les vetos potentiels de la Hongrie et de la Slovaquie et pour placer les décisions importantes sur la base d’un vote à la majorité qualifiée », a déclaré à L’Observatoire de l’Europe Dániel Hegedűs, directeur régional du German Marshall Fund.
« D’un autre côté, je ne pense pas que cela soit à l’épreuve des balles. Ni légalement, ni politiquement. »
Le problème de la Hongrie
Selon une liste établie par Michal Ovádek, professeur à l’University College de Londres, depuis 2011, 46 vetos au total ont été exercés dans l’UE par 15 États membres sur 38 questions. La Hongrie a opposé son veto aux propositions de l’UE plus que tout autre État membre dans l’histoire récente, avec un total de 19.
La Pologne arrive en deuxième position avec sept vetos, tandis que la Slovaquie, qui a également souvent fait la une des journaux en Europe à cause des décisions controversées du Premier ministre Robert Fico, a bloqué deux décisions, toutes deux cette année.
La Hongrie a opposé son veto à un nombre important de déclarations communes de politique étrangère, mais elle a également bloqué les propositions visant à apporter un soutien concret à l’Ukraine et à entamer des négociations formelles d’adhésion à l’UE avec Kiev.
Le résultat est que la plupart des déclarations de l’UE en faveur de l’Ukraine ont été publiées au nom de l’UE-26, à l’exclusion de la Hongrie. Cela ne change rien au fait que tous les États membres peuvent opposer leur veto aux décisions exigeant l’unanimité pour des changements politiques majeurs.
Mikuláš Dzurinda, président du groupe de réflexion Centre Martens et ancien Premier ministre slovaque, a déclaré à L’Observatoire de l’Europe que des dirigeants comme le chancelier allemand Friedrich Merz et le président français Emmanuel Macron soutiennent désormais des changements dans les règles de vote du bloc.
Mais une telle démarche nécessiterait une modification du traité, à laquelle la Hongrie – et potentiellement d’autres États membres également – s’opposeraient probablement elle-même. Mais comme le recours systématique au droit de veto pose problème à l’UE depuis des années, Bruxelles cherche désormais des solutions plus créatives.
Politique conçue pour contourner les vetos
Un diplomate européen, qui s’est entretenu avec L’Observatoire de l’Europe sous couvert d’anonymat, a déclaré que la Commission européenne structure désormais délibérément ses propositions afin d’éviter d’exiger le consentement unanime des États membres.
Une tentative pour contourner le veto probable de la Slovaquie et de la Hongrie a eu lieu en mai de cette année avec la présentation de la feuille de route REpowerEU, un paquet conçu pour éliminer progressivement les importations russes de combustibles fossiles d’ici 2027.
En 2022, l’UE a imposé des sanctions sur les importations de pétrole russe à la suite de l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par Moscou, mais la Hongrie et la Slovaquie ont bénéficié d’exemptions. Cette fois, la Commission européenne a décidé d’abandonner complètement les carburants russes malgré l’opposition de Budapest et de Bratislava.
Pour ce faire, le bloc a opté pour une stratégie anti-veto : la feuille de route elle-même n’est pas juridiquement contraignante, mais la législation sur la réduction des importations de pétrole et de gaz sera adoptée à la majorité qualifiée au Conseil européen. La Hongrie et la Slovaquie seront ainsi obligées d’abandonner le gaz russe contre leur gré.
Les deux pays ont déjà indiqué qu’ils poursuivraient l’UE en justice et demanderaient l’annulation de la mesure.
« Ce n’est pas la première fois que l’UE requalifie des mesures qui n’ont pas obtenu suffisamment de soutien pour être qualifiées de sanctions », a déclaré l’expert en droit international Tamás Lattmann.
« Cela est à l’ordre du jour depuis des années : si des mesures ne peuvent pas être imposées sur l’approvisionnement russe en matières premières avec des régimes de sanctions manquant de consensus, elles peuvent être reclassées comme commerce extérieur ou autre chose, et cela devient une compétence de l’UE », a déclaré Lattmann au podcast Pirkadat.
Un bloc à plusieurs vitesses
Une source à la Commission européenne a déclaré à L’Observatoire de l’Europe que l’Europe pourrait également contourner l’opposition des États membres en adoptant un modèle similaire à la Coalition des volontaires, un groupe de pays partageant les mêmes idées et désireux de soutenir l’Ukraine.
L’ancien président de la Banque centrale européenne, Mario Draghi, une voix très influente dans le débat européen, s’est prononcé en faveur de ce modèle, le qualifiant de « fédéralisme pragmatique », car les conditions politiques pour une véritable union fédérale n’existent pas actuellement dans l’UE.
L’UE a vu de nombreux exemples de la manière dont des pays partageant les mêmes idées peuvent progresser ensemble grâce à la coopération volontaire, notamment le projet Schengen et diverses initiatives en matière de migration et de finance. Cette méthode est politiquement l’option la plus acceptable pour les pays du bloc les plus réticents, et l’UE fonctionne déjà comme une organisation à plusieurs vitesses.
Le modèle de la Coalition des volontaires peut également être appliqué à des questions dépassant le cadre de l’Ukraine, s’étendant à la défense et à la finance. La directrice du Fonds monétaire international, Kristalina Georgieva, s’est également prononcée en faveur de ce format dans une interview accordée à L’Observatoire de l’Europe, le qualifiant de format utile lorsque l’unanimité ne peut être obtenue malgré des efforts de bonne foi.
Élargir l’Union européenne
L’élargissement de l’UE est un domaine dans lequel la majorité qualifiée pourrait jouer un rôle décisif.
L’unanimité est toujours requise pour approuver le début des négociations d’adhésion et pour ouvrir chaque chapitre de négociation. Lors du sommet de décembre 2023, Orbán a levé son veto sur les négociations d’adhésion de l’Ukraine après avoir laissé la place aux dirigeants pour une pause, tandis que les autres États membres ont approuvé cette décision. Mais depuis lors, il bloque l’ouverture de chapitres de négociation, entravant ainsi les négociations d’adhésion.
Plus tôt cette année, le président du Conseil européen, António Costa, a proposé de modifier les règles d’élargissement pour accélérer le processus, en supprimant la décision unanime requise pour chaque chapitre.
Mais ces changements auraient nécessité une modification du traité, et le Premier ministre hongrois a rapidement rejeté cette idée lors du sommet informel de Copenhague en octobre.
À l’heure actuelle, l’UE accélère le travail technique sur les chapitres de négociation, dans le but de terminer la majeure partie du travail une fois l’approbation politique obtenue.
La commissaire à l’Elargissement Marta Kos a déclaré à L’Observatoire de l’Europe lors du sommet phare de l’UE que l’Ukraine était « techniquement prête » à ouvrir les clusters et que le bloc devrait faire preuve de créativité pour trouver une solution à ce problème. Mais dans l’état actuel des choses, à moins que les règles ne soient modifiées ou qu’Orbán ne soit convaincu, la tentative de Kiev de se rapprocher de l’UE resterait bloquée dans les limbes.
Les risques d’un contournement permanent
Pourtant, certains experts préviennent que contourner les États membres opposés dans de nombreux domaines pourrait se retourner contre l’UE.
La Hongrie et la Slovaquie ont déjà indiqué qu’elles contesteraient l’élimination progressive des carburants russes dans le cadre de REPowerEU une fois la législation approuvée. La Commission est confrontée aux mêmes risques si elle utilise l’article 122 pour étendre le gel des avoirs russes ; Selon Hegedűs, la Hongrie a une chance de remporter ces dossiers.
« Bien sûr, nous savons qu’une décision peut être attendue dans 18 à 24 mois et, en pratique, nous devons survivre aux deux prochains mois », a déclaré Hegedűs. « Donc, c’est un problème à long terme, c’est pratiquement un problème à long terme. »
Pourtant, contourner l’unanimité peut présenter d’autres problèmes. Et il n’est pas évident que tous les États membres souhaiteraient voir le pouvoir du veto s’éroder au fil du temps, car il est souvent considéré comme le dernier recours pour protéger les intérêts nationaux.
Tous les États membres ont menacé à un moment donné d’utiliser leur veto au Conseil. Il sert également d’égaliseur entre les États membres plus petits et plus grands, car il garantit que les membres de toute taille donnée détiennent un pouvoir égal autour de la table de négociation.
« Le droit de veto est la dernière ligne de défense des intérêts vitaux », a déclaré Lattmann. « Chaque cas de contournement a conduit à une série de nouveaux problèmes, souvent l’inopérabilité ou le discrédit du système lui-même. »
Avec des reportages supplémentaires de Maria Tadeo
