Cinq États de l’UE se précipitent pour construire des « centres de retour » des migrants avant que de nouvelles règles ne soient mises en place, l’Ouganda et le Rwanda étant les sites les plus probables – mais des cas récents mettent en évidence d’importants obstacles juridiques et pratiques, alors que les chiffres réels ne correspondent pas aux attentes.
La politique migratoire de l’UE est de plus en plus centrée sur la notion controversée d’utilisation de « centres de retour » pour externaliser les migrants irréguliers vers des pays tiers, comme le prévoit le règlement sur le retour récemment adopté.
« Nous devons créer des centres de rapatriement dans les pays tiers, ainsi que d’autres solutions innovantes en dehors de l’Europe. Nous y travaillons dur », ont écrit la Première ministre italienne Giorgia Meloni et son homologue danoise Mette Frederiksen dans une déclaration commune au début du mois.
Dix-neuf pays de l’UE sont convaincus qu’il s’agit d’une « solution innovante » à rechercher pour la gestion des migrations, comme l’a clairement indiqué une lettre conjointe envoyée aux dirigeants de l’UE en juin dernier, suggérant que les centres deviendraient une réalité le plus tôt possible.
Un débat crucial sur la migration aura lieu lors du prochain sommet du Conseil européen, les centres de retour devant être l’un des principaux points de discussion.
Pourtant, des questions fondamentales sur la manière dont cette politique serait mise en œuvre restent sans réponse. Comment fonctionneraient les hubs de retour ? Où seraient-ils situés ? Et quels problèmes ont-ils rencontrés jusqu’à présent ? L’Observatoire de l’Europe détaille ici les principaux enjeux autour du nouveau mantra migratoire – et pourquoi la réalité pourrait ne pas correspondre au discours politique.
Que sont les centres de retour ?
Les centres de retour sont des installations situées dans un « pays tiers » – un pays tiers avec lequel un État membre de l’UE a conclu un accord pour transférer des personnes même lorsqu’elles n’ont aucun lien avec ce pays. Les personnes à transférer seront celles qui n’ont pas le droit légal de rester sur le territoire européen et qui font l’objet d’une décision de retour.
Les hubs peuvent être soit des lieux de transit, où une personne est placée en attente d’être renvoyée dans son pays d’origine, soit des lieux où une personne est censée rester sans garantie de retour ultérieur.
Même si le terme « hubs de retour » n’est pas spécifiquement utilisé dans le texte du règlement, la loi reformule une proposition originale de la Commission européenne, décrivant les conditions de création de centres en dehors de l’UE. Chaque hub nécessite qu’« un accord ou un arrangement » soit conclu par l’UE, ou un ou plusieurs de ses États membres, avec un pays tiers.
L’Italie a été le fer de lance de cette démarche avec l’Albanie, où des centres ouverts en octobre 2024 servent à héberger les migrants secourus ou interceptés en mer par les autorités italiennes. Rome présente désormais cela comme un modèle à suivre pour le reste de l’UE.
Ironiquement, l’installation albanaise n’est pas techniquement une plateforme de retour. D’une part, il était censé accueillir uniquement des demandeurs d’asile, externalisant ainsi la procédure d’asile gérée par les autorités italiennes sur le sol albanais.
Après avoir été confronté à des contestations judiciaires, en mars 2025, le gouvernement Meloni a transformé le centre en une plateforme d’expulsion pour les migrants irréguliers qui avaient déjà reçu une décision de retour. Ce changement a fait du centre albanais un précurseur d’un centre de retour, mais ce sont toujours les autorités italiennes qui gèrent le centre et sont responsables du rapatriement final des migrants.
Le modèle européen pourrait encore aller plus loin et externaliser l’intégralité de la gestion et de la responsabilité du processus d’asile et d’expulsion vers un pays tiers.
Les centres de traitement et de détention italiens en Albanie devront être reconsidérés une fois que le pays aura rejoint l’UE. L’Albanie est le deuxième candidat à l’adhésion le plus proche après le Monténégro.
Quels pays sont envisagés ?
Le règlement sur le retour a été politiquement convenu, mais les institutions européennes doivent encore finaliser son adoption formelle : la loi n’est pas encore entrée en vigueur, car elle doit encore être publiée au Journal officiel de l’Union.
Selon un responsable de l’UE, le libellé du règlement est en cours de révision juridique et l’adoption finale devrait avoir lieu à l’automne.
Dans le même temps, les gouvernements européens auraient déjà travaillé à la création de centres de retour dans des pays tiers, en négociant soit bilatéralement, soit en groupe.
L’Allemagne, l’Autriche, le Danemark, la Grèce et les Pays-Bas ont confirmé qu’ils négociaient la création de telles installations. Leur objectif est de parvenir à un premier partenariat d’ici la fin de l’année, pour être signé début 2027, a déclaré un diplomate à L’Observatoire de l’Europe. La Commission européenne est informée, mais pas impliquée.
Selon le quotidien grec Kathimerini, les cinq pays de l’UE sont en discussions avancées avec l’Ouganda, dans le but de rendre une installation opérationnelle d’ici l’année prochaine. Les pays concernés ont refusé de confirmer cette information, invoquant le risque que les révélations des médias nuisent aux négociations.
Le Rwanda est un autre pays africain en discussion avec le groupe des cinq, selon le journal allemand Der Spiegel. Le Rwanda était également au centre d’un projet britannique très controversé et désormais abandonné visant à relocaliser les demandeurs d’asile pendant que leurs demandes étaient traitées.
Les ministres de l’Immigration des cinq pays doivent faire le point sur les progrès réalisés lors d’une réunion à Copenhague le 4 septembre.
Entre-temps, en avril, le gouvernement autrichien a annoncé un accord de migration et de réadmission avec l’Ouzbékistan, qui ne prévoit pas de hub de retour. Les médias et les députés nationaux ont cité le pays comme un site potentiel, mais le ministère des Affaires étrangères de l’Ouzbékistan l’a démenti dans une déclaration à L’Observatoire de l’Europe, affirmant qu' »aucune négociation n’a actuellement lieu sur cette question ».
Quels sont les problèmes juridiques et pratiques ?
Dans une lettre publiée le mois dernier, le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Michael O’Flaherty, a demandé aux cinq pays de l’UE de veiller à ce que « toute initiative pertinente soit précédée d’une évaluation ex ante complète des risques potentiels directs ou indirects pour les droits de l’homme associés à la coopération proposée ».
Le règlement sur le retour n’exige pas explicitement une évaluation d’impact sur les droits de l’homme, mais il précise qu’« un tel accord ou arrangement ne peut être conclu qu’avec un pays tiers où les normes et principes internationaux en matière de droits de l’homme conformément au droit international, y compris le principe de non-refoulement, sont respectés ».
En 2024, le Médiateur de l’UE a critiqué la Commission pour avoir signé un protocole d’accord avec la Tunisie sur le contrôle des frontières et la gestion des migrations sans procéder à une évaluation d’impact sur les droits de l’homme.
Même si le Royaume-Uni n’est plus membre de l’UE, le raisonnement qui sous-tend la décision de la Cour suprême contre le programme de transfert d’asile au Rwanda en novembre 2023 est instructif : la cour a estimé que le Rwanda n’était pas suffisamment sûr compte tenu du risque de persécution ou de mauvais traitements. En conséquence, le nouveau gouvernement travailliste a abandonné le projet.
Le propre programme de relocalisation de Meloni en Albanie s’est heurté à des problèmes judiciaires similaires, les juges italiens remettant en question la désignation de pays comme le Bangladesh et l’Égypte comme « sûrs » – une désignation sur laquelle les autorités italiennes s’étaient appuyées pour examiner les demandes d’asile dans le cadre d’une procédure accélérée.
Il est crucial que les affaires judiciaires émanant des centres albanais soient désormais parvenues à la Cour de justice de l’UE, qui n’a pas encore statué sur une question centrale : si l’Italie peut transférer une personne faisant l’objet d’un ordre de détention hors de l’UE.
Les hubs fonctionneront-ils ?
« Une évaluation des droits de l’homme – qui devrait être réalisée pour tout ce type d’accords – prend du temps, alors que les pays de l’UE se précipitent pour signer des accords avec des pays tiers même lorsque les règles ne sont pas encore en place », a déclaré à L’Observatoire de l’Europe Sara Prestianni, directrice du plaidoyer à l’ONG Euromed Droits.
Prestianni a décrit les pays proposés pour accueillir des centres de retour comme « caractérisés par des violations des droits de l’homme » et s’est demandé quelle méthodologie est utilisée pour mener les évaluations d’impact sur les droits de l’homme requises.
Néanmoins, le transfert de migrants irréguliers hors des frontières de l’UE nécessitera probablement de longues négociations avec les pays d’accueil, et des cas antérieurs montrent que des contestations judiciaires peuvent facilement faire échouer le projet si des garanties en matière de droits humains ne sont pas en place.
« Je vois certainement des questions quant à ce que le pays tiers pourrait demander en échange de l’accueil de personnes qui ne sont pas ressortissants de ce pays », a déclaré à L’Observatoire de l’Europe Davide Colombi, chercheur sur les migrations au sein du groupe de réflexion bruxellois CEPS.
Entre-temps, la relocalisation des migrants irréguliers au sein de l’Union s’est révélée beaucoup plus simple, même si cela accroît la pression sur les pays en première ligne comme l’Italie pour qu’ils respectent le principe du pays de premier arrivé.
Les partisans de l’approche des hubs de retour rétorquent que les obstacles juridiques et pratiques ne sont pas insurmontables et que les capitales européennes ont simplement besoin de temps pour construire un système fonctionnel capable d’expulser les migrants irréguliers une fois que les hubs sont opérationnels.
Mais des cas passés soulèvent des doutes quant à savoir si la réalité sera à la hauteur des ambitions.
« Les expériences précédentes d’externalisation ou de délocalisation de la gestion des migrations ont été extrêmement coûteuses, contestées sur le plan juridique et très limitées sur le plan opérationnel », a déclaré Colombi.
Malgré des années de préparation et d’investissements financiers massifs, quatre personnes au total ont été volontairement relocalisées du Royaume-Uni au Rwanda avant que ce projet ne soit abandonné. L’Italie prévoyait initialement d’héberger environ 3 000 migrants par mois dans ses centres albanais ; le chiffre réel n’aurait été que de 500 au total depuis la transformation en centre d’expulsion en mars 2025.
La facture totale s’élève à plus de 670 millions d’euros et, selon une étude récente d’une université italienne, la rétention des migrants dans ces centres s’est avérée bien plus coûteuse pour l’Italie que leur accueil sur son propre territoire.
