Les critiques croissantes à l’encontre de Kaja Kallas en tant que haute représentante ont mis en lumière les lacunes structurelles et les tensions de la politique étrangère de l’Union européenne.
Kaja Kallas a été prise dans un tourbillon politique après qu’un document informel lié au gouvernement français ait lancé plusieurs idées visant à réorganiser radicalement son poste de Haute Représentante, chef de la politique étrangère de l’Union européenne.
Le document propose trois options, dont l’une renforcerait son portefeuille et élargirait ses compétences dans le domaine du commerce et du développement économique. Les deux autres options affaibliraient cependant considérablement son rôle en transférant les pouvoirs soit vers la Commission européenne, dirigée par Ursula von der Leyen, soit vers les États membres.
Au milieu des gros titres dommageables, Kallas a ouvert la porte à un nouveau débat, mais a précisé qu’en fin de compte, les traités de l’UE, qui établissent le contenu du mandat du Haut Représentant, auront le dernier mot.
« Il est important de rappeler que les rôles et responsabilités des institutions européennes sont clairement définis dans les traités. Ce cadre reste inchangé », a déclaré Kallas dans un email interne envoyé au personnel et vu par L’Observatoire de l’Europe.
Le journal français est paru à un moment où les critiques de Kallas se faisaient de plus en plus entendre pour exprimer leur mécontentement à l’égard de sa performance. La Haute Représentante a ébranlé ses commentaires sur la Chine, pour avoir insisté sur l’utilisation des atouts imbolés de la Russie pour soutenir l’Ukraine, pour ses liens tendus avec l’administration américaine et pour avoir présenté des plans ambitieux sans consultation préalable des capitales.
Dans l’ensemble, ses détracteurs affirment qu’elle se comporte toujours comme la première ministre estonienne au franc-parler qu’elle était autrefois, avançant des positions qui vont au-delà du consensus approuvé par les 27 États membres de l’UE et virent parfois à l’opinion personnelle.
Le Premier ministre slovaque Robert Fico, un critique fréquent de Bruxelles connu pour ses positions à contre-courant, a demandé à plusieurs reprises son limogeage.
S’exprimant sous couvert d’anonymat, plusieurs diplomates de différents pays ont reconnu que la réaction contre Kallas s’était intensifiée ces dernières semaines. Cependant, ils n’étaient pas d’accord avec le journal français, que seuls quelques-uns semblent avoir réellement lu.
« Malheureusement, elle fait beaucoup pour perdre des soutiens. Elle n’est pas très douée pour construire des alliances au sein du Conseil », a déclaré un haut diplomate.
« Mais la France est actuellement en mode attaque totale contre toutes les institutions. »
La France a depuis atténué le document, affirmant qu’il s’agissait d’une note exploratoire qui n’avait pas été validée par le gouvernement.
Mission impossible
Les vrais problèmes, disent les diplomates, vont au-delà de Kallas.
Elles proviennent d’un cadre institutionnel complexe et dépassé qui place la Haute Représentante entre la Commission européenne, l’exécutif indépendant, dont elle est l’une des vice-présidentes, et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), le bras diplomatique du bloc, qu’elle dirige seule.
De plus, la politique étrangère au niveau de l’UE est soumise à l’unanimité, ce qui signifie que la prise de décision relève strictement de la compétence des capitaux. Un seul « non » suffit à faire dérailler toute une ligne de conduite, même une déclaration banale.
En pratique, cela laisse Kallas responsable de la conduite d’une politique étrangère dont la direction échappe finalement à son contrôle.
« Le SEAE et le poste de haut représentant ont été créés à une époque et à une époque différentes, lorsque le monde était complètement différent. Si vous deviez créer le système à partir de zéro, vous ne le feriez pas aujourd’hui de la même manière qu’à l’époque », a déclaré un autre haut diplomate.
« Le SEAE pourrait-il mieux fonctionner ? Probablement oui. La Haute Représentante pourrait-elle faire les choses différemment dans son cabinet ? Probablement oui. Mais soyons réalistes, le plus gros problème ici est un Conseil divisé », où siègent les États membres.
« Il est important que l’UE dispose d’un haut représentant fort. C’est dans notre intérêt. »
Un troisième diplomate a noté que les limites inhérentes au rôle – attribué par les dirigeants au début de chaque mandat de cinq ans – en font une mission impossible, quelles que soient les forces de la personne choisie.
« Structurellement, le Haut Représentant ne peut pas réussir, quel qu’il soit. Il n’a pas d’outils. Tous les Hauts Représentants précédents ont échoué, et ceux à venir le feront également. Ce n’est donc pas une question de nom », a déclaré le diplomate.
Le fait que Kallas soit originaire d’Europe de l’Est alimente également la réaction politique, a déclaré ce diplomate, car l’ancien Premier ministre adopte une ligne dure à l’égard de la Russie qui, selon certains pays d’Europe occidentale et méridionale, va trop loin.
Ses tentatives pour mettre fin à l’idée d’un engagement direct avec Moscou dans des négociations de paix visant à mettre fin à la guerre en Ukraine ont échoué. Les dirigeants français et allemands continuent de poursuivre cette option aux côtés du Royaume-Uni.
En revanche, la Pologne, les pays baltes et les pays nordiques adoptent régulièrement des positions qui correspondent à celles de Kallas, créant ainsi un coussin de soutien.
« Kallas n’est pas parfaite et fait ses propres erreurs, mais elles ne sont pas plus graves que celles de ses prédécesseurs », a déclaré le diplomate.
Un autre facteur dans la conversation concerne les tensions croissantes entre Kallas et le SEAE, d’une part, et von der Leyen et la Commission, d’autre part.
Sous le commandement de von der Leyen, la Commission est devenue un acteur « géopolitique » autoproclamé qui prend la tête de la réponse aux chocs internationaux, depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie jusqu’à la crise énergétique et la surcapacité chinoise. La politique étrangère est un thème récurrent – et parfois central – dans les discours de von der Leyen.
À plusieurs reprises notables, ces excès se sont retournés contre le président de la Commission. Mais pour l’essentiel, les dirigeants ont permis à son mandat de s’étendre, sapant encore davantage le mandat que Kallas est censé remplir.
En fait, certains diplomates soupçonnent que le grand bruit provoqué par le journal français n’est que le résultat de luttes intestines au sein des institutions.
Lorsqu’on lui a demandé si von der Leyen souhaitait abolir le SEAE, son porte-parole a répondu : « Le Service européen pour l’action extérieure fait partie des institutions qui mettent en œuvre les politiques de l’UE, et il bénéficie évidemment du soutien de notre président. »
