L’Ukraine a partagé les noms de plus d’un demi-million de soldats russes, mais moins de 1 % ont été ajoutés à la base de données de sécurité Schengen de l’UE. Bruxelles étudie actuellement les moyens de surmonter les obstacles juridiques dans un contexte d’inquiétudes croissantes concernant les menaces à la sécurité russe.
Les pays de l’UE ont du mal à maintenir les soldats et anciens combattants russes hors d’Europe en raison d’obstacles juridiques et bureaucratiques qui les ont empêchés d’ajouter des centaines de milliers de noms à la base de données de sécurité partagée du bloc.
L’Ukraine a fourni aux autorités européennes l’identité de plus d’un demi-million de soldats russes, alors que l’on craint de plus en plus que les combattants revenant du front ne constituent une menace pour la sécurité.
Mais après presque un an de travail, les pays de l’UE ont réussi à saisir moins de 1 % de ces noms dans le système d’information Schengen (SIS), que les gardes-frontières utilisent pour identifier les personnes qui devraient se voir refuser l’entrée.
L’Ukraine constitue une base de données des soldats russes identifiés sur la ligne de front et la partage systématiquement avec l’Estonie. Tallinn, à son tour, transmet l’information à des pays comme l’Allemagne, la Lituanie, la Pologne et la Tchéquie.
Ces derniers mois, les responsables de ces pays ont minutieusement saisi les noms dans le SIS, la principale base de données partagée de l’UE pour la sécurité, la gestion des frontières et le maintien de l’ordre.
Les gardes-frontières le consultent régulièrement lors du contrôle des voyageurs aux frontières extérieures, et la police peut l’utiliser à des fins répressives.
Conçu à l’origine comme une mesure de sécurité destinée à compenser la suppression des contrôles aux frontières intérieures au sein de l’espace Schengen, le système s’est progressivement étendu pour couvrir une gamme beaucoup plus large d’alertes de sécurité et de migration.
Il existe cependant un obstacle pratique et juridique. Le SIS n’a pas été conçu comme une liste de surveillance massive de militaires étrangers n’ayant jamais mis les pieds en Europe. Son cadre juridique exige que les autorités établissent des motifs spécifiques pour chaque alerte, y compris une évaluation individuelle de la menace que représente une personne.
En conséquence, les pays qui tentent d’empêcher les combattants russes d’entrer ont dû travailler dans le cadre d’un système construit autour d’alertes et de décisions individuelles, et non dans le cadre d’un mécanisme global permettant de signaler des catégories entières de ressortissants étrangers.
Évaluations individuelles
Kiev partage généralement des informations identifiant les soldats russes et leur implication présumée dans la guerre, ainsi que des détails tels que leur emplacement sur la ligne de front. Cela ne répond pas automatiquement aux exigences légales pour une entrée dans le SIS.
En vertu des règles de l’UE relatives aux signalements dans le SIS pour refus d’entrée et de séjour, les autorités nationales doivent procéder à une évaluation individuelle et établir que la présence de la personne menacerait l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale.
Cela signifie que les autorités ne peuvent pas simplement télécharger la base de données ukrainienne dans le SIS. Ils doivent recueillir et évaluer des informations complémentaires sur chaque personne, établir les bases juridiques et prendre une décision formelle avant de lancer une alerte. Le processus est long et gourmand en ressources, en particulier pour une base de données contenant des centaines de milliers de noms.
Compte tenu du nombre élevé de morts parmi les troupes russes sur la ligne de front, certaines des personnes répertoriées pourraient déjà être mortes. Malgré ces inefficacités, les autorités nationales n’ont pas de meilleure option.
« A ce stade, nous n’avons rien de mieux à faire que de mettre ces personnes dans le SIS ; c’est le système le plus efficace », a déclaré un diplomate européen à L’Observatoire de l’Europe, soulignant que lorsqu’un État membre donne un nom, l’alerte devient contraignante pour tous les autres.
Ce n’est pas la première fois que les autorités nationales sont confrontées à ce problème. Un cas très similaire s’est produit avec d’anciens membres de l’Etat islamique, mais ils étaient au nombre de quelques centaines et non de centaines de milliers.
Interdiction des combattants
Les institutions et les gouvernements de l’UE ont donc passé ces derniers mois à discuter des moyens techniques permettant d’exclure les combattants russes actuels et anciens du sol européen.
La question était un point de friction dans les négociations sur le dernier paquet de sanctions contre la Russie, adopté en juillet, et a été édulcorée sur l’insistance de l’Italie et de la France.
Selon le compromis final, le paquet n’applique pas directement l’interdiction des combattants mais la conditionne à des mesures de mise en œuvre. La Commission y travaille et pourrait les présenter dès le prochain Conseil Affaires étrangères du 16 novembre.
Parallèlement, les menaces hybrides de la Russie sont devenues de plus en plus physiques. Le cas le plus marquant est la tentative d’attaque par drone sur l’aéroport de Leipzig en août, que Berlin a officiellement attribuée à Moscou en septembre.
Un paysage de sécurité en évolution
Cet épisode a modifié la perception de la menace russe dans toute l’Europe. Les pays d’Europe du Nord et de l’Est s’efforcent de restreindre les visas touristiques pour les Russes, tandis que des pays comme l’Italie, la France et l’Espagne en délivrent en grand nombre.
Lors d’une réunion ministérielle informelle début septembre, la chef de la politique étrangère de l’UE, Kaja Kallas, a déclaré qu’il y avait un « large soutien » en faveur d’une interdiction des visas touristiques pour les soldats et anciens combattants russes.
« Dès que vous dites que c’est la Russie, vous devez réagir, ou vous invitez à davantage d’attaques. La France comprend cela et a agi ; il n’y a plus que l’Italie qui fait obstacle maintenant », a déclaré à L’Observatoire de l’Europe un deuxième diplomate européen sous couvert d’anonymat.
Même si la position de la France semble avoir changé, l’Italie reste sceptique, craignant que ses services consulaires soient surchargés pour identifier les anciens combattants russes parmi les demandeurs de visa, ainsi que d’éventuelles contestations judiciaires.
Rome est cependant confrontée à un fait gênant : l’un des principaux suspects de la tentative d’attentat de Leipzig était un citoyen biélorusse entré dans l’UE avec un visa touristique délivré par le consulat italien à Minsk. L’autre était un citoyen letton d’origine russe.
L’opposition politique semble peu à peu céder, mais la question reste technique et surtout juridique. Les responsables européens craignent un flot de contestations judiciaires, ce qui rend d’autant plus urgente la recherche d’une solution solide.
Solutions techniques
La délégation de l’UE à Moscou a d’abord tenu plusieurs séries de consultations avec les consulats des États membres sur les défis opérationnels. Mais les procédures consulaires ne constituent pas le principal obstacle et des dispositions devraient être mises en place relativement rapidement.
Un document de la Commission diffusé lors des dernières négociations sur les sanctions et consulté par L’Observatoire de l’Europe, propose d’élargir la liste des documents justificatifs que les Russes doivent présenter pour obtenir un visa européen afin d’inclure des livrets militaires pour les hommes en âge de conscription.
Les autorités s’inquiètent également du contournement : les autorités russes pourraient systématiquement falsifier les livrets ou même fournir des identités totalement fausses. C’est pourquoi certains pays de l’UE, comme la Tchéquie, n’autorisent l’entrée qu’aux Russes munis d’un passeport biométrique.
« La question n’est pas tant de savoir si nous réagirons ou non, mais si la mesure sera solide ou non », a déclaré à L’Observatoire de l’Europe un responsable européen ayant une connaissance directe du dossier. « Nous devons mettre en place un système, mais nous devons également nous assurer qu’il ne peut pas être contourné. »
Une solution à plus long terme consisterait à modifier le code frontières Schengen, en donnant aux États membres plus de flexibilité dans la gestion du SIS et en passant des listes individuelles à une nouvelle catégorie couvrant les personnes considérées comme représentant une menace pour la sécurité.
Cela pourrait être associé à une révision du code des visas, que la Commission devrait proposer début 2027, donnant à l’UE le pouvoir d’adopter des restrictions coordonnées sur des catégories spécifiques de voyageurs, y compris les combattants d’un État agresseur.
Restrictions diplomatiques
Une autre piste concerne les restrictions supplémentaires imposées aux mouvements du personnel diplomatique et consulaire russe, également considérées comme un risque en matière de sécurité dans un contexte d’attaques hybrides croissantes.
Le 19e paquet de sanctions limitait déjà les déplacements des diplomates russes en les obligeant à informer les autorités d’un deuxième État membre avant de s’y rendre ou d’y transiter.
Mais si la notification préalable est obligatoire, un mécanisme facultatif exigeant que les diplomates obtiennent une autorisation préalable est resté largement inutilisé.
À travers ces initiatives, l’UE est confrontée au même défi : trouver une solution pratique et juridiquement solide qui préserve une approche européenne coordonnée tout en apportant une réponse ferme aux menaces hybrides de la Russie.
