Le départ imminent de Viktor Orbán oblige les dirigeants de l’UE à se confronter à des questions inconfortables sur le processus d’adhésion de l’Ukraine, que le veto hongrois avait jusqu’à présent laissé sans réponse.
Depuis près de deux ans, l’ambition de l’Ukraine d’adhérer un jour à l’Union européenne n’est pas définie par ses progrès mais par son absence.
Le veto de la Hongrie, imposé en juin 2024 et maintenu depuis, a effectivement paralysé la demande d’adhésion de l’Ukraine, poussant Kiev et Bruxelles vers des voies informelles pour faire avancer le travail juridique et technique dans l’espoir d’une avancée décisive.
En conséquence, l’Ukraine se trouve aujourd’hui dans une position très inhabituelle : sur le papier, elle est prête à ouvrir les six groupes de négociations qui structurent le processus d’adhésion, mais en pratique, elle n’est en mesure d’en ouvrir aucun.
L’exaspération est palpable parmi les responsables ukrainiens et européens, qui estiment que le veto est disproportionné, injustifié et carrément abusif.
Aujourd’hui, après la défaite cuisante du Premier ministre hongrois Viktor Orbán aux élections d’avril, l’UE se voit offrir la première chance crédible de sortir de l’impasse et de tenir la promesse faite à Kiev au cours des premiers mois de la guerre totale en Russie.
Bruxelles espère que le successeur d’Orbán, Péter Magyar, mettra rapidement fin à l’obstruction constante et permettra l’ouverture progressive des clusters. L’objectif est, au moins, d’ouvrir le premier, dit « fondamentaux », avant les vacances d’été.
Mais si le changement de garde à Budapest remplit d’espoir et de soulagement les dirigeants, il les oblige également à affronter les questions complexes et sensibles entourant l’adhésion de l’Ukraine, que le veto hongrois avait effectivement écarté.
Jusqu’à présent, le débat politique s’est concentré sur Orbán, son obstruction et les solutions possibles. Après son départ, la question centrale – comment faire de l’Ukraine, pays envahi, un membre de l’UE – revient au premier plan.
Cette nouvelle dynamique s’est clairement manifestée lors du sommet informel des dirigeants de Chypre la semaine dernière. Le président ukrainien Volodymyr Zelensky, qui devait initialement intervenir virtuellement, a décidé de comparaître en personne pour défendre les intérêts de son pays.
« Nous recherchons la même adhésion à part entière que tous les pays de l’UE, de Chypre à la Pologne. La seule chose que nous demandons est d’accélérer l’adhésion à part entière, avec une date de début claire pour l’adhésion », a déclaré Zelenskyy lors de la réunion informelle.
Les dirigeants ont réalisé un exercice d’équilibre délicat : ils ont offert à Zelensky des paroles de soutien chaleureuses, parsemées de mises en garde pointues pour répondre à ses attentes.
« Les négociations sur l’adhésion à l’UE peuvent avancer rapidement, mais cela ne signifie pas qu’une date d’adhésion pour l’Ukraine puisse être fixée à très court terme », a déclaré le Premier ministre néerlandais Rob Jetten, soulignant que Kiev « a encore beaucoup de travail à faire ».
« L’Ukraine appartient à la famille européenne, mais sur la voie de l’adhésion, chaque pays doit remplir un certain nombre de conditions. Cela a toujours été ainsi », a déclaré son homologue luxembourgeois, Luc Frieden. « Il n’y a pas de raccourcis. »
Le Belge Bart De Wever s’est montré tout aussi prudent. « Je pense qu’il y a trop d’euphorie du fait que Viktor ne soit plus là », a-t-il déclaré aux journalistes.
Quelques jours plus tard, le chancelier allemand Friedrich Merz a encore refroidi l’idée que le départ d’Orbán déroulerait le tapis rouge pour l’admission de l’Ukraine.
« Zelensky avait l’idée d’adhérer à l’UE le 1er janvier 2027. Cela ne fonctionnera pas. Même le 1er janvier 2028 n’est pas réaliste », a déclaré Merz.
Questions épineuses
La gestion de l’adhésion de l’Ukraine a toujours été destinée à être difficile.
Même si c’est la Seconde Guerre mondiale qui a jeté les bases du projet audacieux d’intégration européenne, le bloc n’a jamais eu affaire à un candidat encore en guerre. Il n’y a tout simplement aucun précédent dans le long corpus de règles permettant d’incorporer un pays qui lutte contre une invasion à grande échelle et dont environ 20 % de son territoire est sous occupation militaire.
Bruxelles a vanté à plusieurs reprises l’adhésion à l’UE comme une garantie de sécurité pour protéger l’Ukraine contre une nouvelle agression russe, tout en soulignant que ni Moscou ni Washington n’ont le droit de fixer le rythme de l’élargissement.
La taille de la population de l’Ukraine, son vaste territoire, les coûts de reconstruction croissants et la puissante production céréalière pèsent lourdement dans la conversation, car son entrée déclencherait probablement des changements tectoniques dans les deux plus grandes enveloppes de fonds de l’UE : l’agriculture et la cohésion.
Sur le plan politique, des inquiétudes existent quant aux conséquences sur la prise de décision si l’Ukraine, avec d’autres candidats, rejoint le bloc dans un avenir proche. Les 16 années de pouvoir d’Orbán ont prouvé jusqu’où un veto peut être étendu et combien de ravages il peut causer.
Ces préoccupations pourraient être résolues en modifiant les traités de l’UE et en adaptant les règles internes pour éviter des surprises indésirables. Mais ouvrir les traités, c’est comme ouvrir la « boîte de Pandore », préviennent les diplomates, car on ne sait jamais ce qui pourrait en sortir.
Toutes ces questions inconfortables expliquent pourquoi les dirigeants européens sont si opposés à la double demande de Zelensky d’un calendrier accéléré et d’une date d’admission précise. Après des années à parler en termes généraux, le ton devient plus sobre et plus pragmatique.
Ursula von der Leyen, la présidente de la Commission européenne, a déclaré à Chypre que l’adhésion était un « contrat à double sens » entre le candidat, qui mène les réformes, et les États membres, censés récompenser ces efforts.
« En fin de compte, il s’agit d’une décision politique de tous les États membres, car il faut ensuite décider à l’unanimité de l’adhésion », a-t-elle déclaré. « Mais la voie à suivre, le processus fondé sur le mérite, doit être respectée pour que les deux parties sachent sur quoi s’appuyer. »
A ses côtés, António Costa, le président du Conseil européen, a repoussé les délais « artificiels » et a exhorté les pays à agir avec « un sentiment d’urgence » et à « faire preuve de créativité ».
Hors des sentiers battus
Plusieurs solutions créatives ont déjà été proposées.
Plus tôt cette année, la Commission a proposé un processus « inversé » selon lequel l’Ukraine deviendrait membre de nom et obtiendrait progressivement les avantages qui en découlent. Les capitales ont abandonné le projet en mars, le qualifiant d’imprudent.
A Chypre, De Wever a parlé d’une Europe « à plusieurs niveaux » pour intégrer les candidats à des vitesses différentes, et Merz a suggéré que l’Ukraine pourrait rejoindre les institutions sans droit de vote. Des idées similaires envisagent d’approfondir l’intégration de l’Ukraine dans le marché unique afin qu’elle puisse bénéficier des avantages économiques tout en poursuivant son travail ardu sur les clusters.
Les responsables et diplomates à Bruxelles ont des points de vue différents sur la question, mais s’accordent largement sur le fait que toute proposition doit être réalisable et raisonnable et maintenir les espoirs de Kiev.
Zelensky se dit prêt à discuter des « formats possibles » pour répondre aux ambitions de son pays, mais insiste sur le fait qu’il ne se contentera pas de quoi que ce soit de « symbolique ».
« L’Ukraine se défend et défend définitivement l’Europe. Et elle ne défend pas l’Europe de manière symbolique – des gens meurent vraiment », a-t-il déclaré avant de s’envoler pour Chypre.
L’incertitude entourant l’approche de Péter Magyar complique les choses. Pendant sa campagne, Magyar a rejeté l’adhésion accélérée de Kyiv. Plus tard, il a publié une longue liste d’actions que l’Ukraine devrait entreprendre pour « améliorer la situation » de la minorité hongroise en Transcarpatie, une question qu’Orbán avait précédemment utilisée contre Zelensky.
En outre, le calendrier de l’année prochaine est rempli d’élections à enjeux élevés dans quatre des cinq plus grands États membres – la France, l’Italie, l’Espagne et la Pologne – qui pourraient voir les forces eurosceptiques exploiter l’élargissement pour gagner du terrain.
Un Eurobaromètre de 2025 a révélé que 52 % des citoyens de l’UE étaient favorables à l’adhésion de l’Ukraine et 41 % s’y opposaient, avec de fortes variations entre les pays.
Les contrôles sont particulièrement intenses en France, où toute nouvelle adhésion au bloc nécessiterait l’approbation soit par référendum populaire, soit par une majorité des trois cinquièmes à l’Assemblée nationale. L’extrême droite est actuellement en tête des sondages d’opinion.
La recherche continue de solutions créatives peut « apporter une concrétisation sans adhésion complète immédiate » à l’Ukraine et donner aux dirigeants plus de temps pour élaborer des « arguments convaincants » auprès des électeurs méfiants, a déclaré Vladislava Gubalova, chercheur principal à GLOBSEC.
« Les dirigeants politiques évoluent dans des environnements nationaux de plus en plus difficiles, où les messages pro-européens en faveur de l’intégration et de l’élargissement ne rencontrent pas un soutien public unifié. Au contraire, les électeurs – même lorsqu’ils soutiennent l’Ukraine – exigent des solutions économiques et sociales chez eux », a déclaré Gubalova à L’Observatoire de l’Europe.
« Ceci, associé à une communication stratégique inadéquate sur les avantages de l’élargissement et à des campagnes de désinformation globales au niveau national et international, laisse aux dirigeants politiques une marge de manœuvre étroite. »
