La notion d’une Europe à deux vitesses est apparue au premier plan alors que les dirigeants recherchent des solutions révolutionnaires pour relancer une économie stagnante.
Déclin industriel. Technologies disruptives. Un investissement en berne. Barrières réglementaires. Tarifs punitifs. Concurrence déloyale. Changement climatique. Crise démographique.
Les formidables défis auxquels l’Union européenne est confrontée ont déclenché une recherche désespérée de solutions audacieuses et ingénieuses capables de provoquer le big bang tant attendu. Mais jusqu’où les dirigeants sont-ils prêts à aller ?
« Notre ambition devrait toujours être de parvenir à un accord entre les 27 États membres », a déclaré la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, dans une lettre aux dirigeants avant un sommet informel jeudi.
« Toutefois, là où un manque de progrès ou d’ambition risque de nuire à la compétitivité ou à la capacité d’action de l’Europe, nous ne devrions pas hésiter à utiliser les possibilités prévues dans les traités en matière de coopération renforcée. »
La suggestion était frappante pour un président de la Commission européenne, dont le travail consiste à définir l’orientation politique de l’ensemble du bloc et à garantir l’application uniforme des règles de l’UE parmi tous les États membres.
Cependant, cela n’est pas sorti de nulle part.
Deux semaines plus tôt, les ministres des Finances d’Allemagne, de France, d’Italie, des Pays-Bas, de Pologne et d’Espagne ont lancé une nouvelle coalition, baptisée E6, pour promouvoir « une action décisive et des progrès rapides » dans quatre domaines stratégiques, dont la défense et les chaînes d’approvisionnement.
« Nous donnons l’impulsion et d’autres pays sont invités à nous rejoindre », a déclaré le ministre allemand des Finances, Lars Klingbeil, en lançant une invitation ouverte.
En décembre dernier, les dirigeants de l’UE ont convenu d’émettre 90 milliards d’euros de dette commune pour répondre aux besoins financiers et militaires de l’Ukraine pour 2026 et 2027. La décision prise lors d’un sommet aux enjeux élevés à Bruxelles a été saluée comme un exploit de l’unité européenne – à l’exception du fait que la Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque se sont complètement retirées du projet.
L’accord détourné visant à fournir à Kiev un soutien vital n’a été possible que grâce à une coopération renforcée, l’outil juridique évoqué par von der Leyen dans sa lettre. C’était la première fois que ce mécanisme obscur était utilisé pour atteindre un objectif de politique étrangère d’une telle ampleur à un prix aussi élevé.
Aujourd’hui, alors que les dirigeants de l’UE se replient sur eux-mêmes pour trouver des moyens urgents de relancer l’économie stagnante du bloc et d’empêcher les États-Unis et la Chine de faire disparaître leurs industries nationales, la perspective d’une Europe à deux vitesses apparaît au premier plan.
« La première tentative doit toujours impliquer les 27 États membres, mais nous n’allons pas nous lier les mains », a déclaré un haut responsable de l’UE, prenant comme exemple le prêt ukrainien.
« Si nous constatons qu’il existe une masse critique de pays disposés à aller de l’avant, sans mettre l’Union en jeu, je pense que cela devrait être envisagé de la même manière pragmatique. »
Nous nous séparons
Concrètement, une Europe à deux vitesses existe déjà.
La zone euro est le cas le plus visible et le plus tangible d’un groupe d’États membres choisissant d’adopter une politique ambitieuse – en l’occurrence, une monnaie unique – tandis que d’autres préfèrent s’exclure. Des initiatives financières connexes, telles que le Mécanisme européen de stabilité et le Fonds de résolution unique, ont été mises en place dans la même logique.
L’espace Schengen sans passeport a débuté sur une base intergouvernementale, avec cinq pays (France, Allemagne de l’Ouest, Belgique, Pays-Bas et Luxembourg) signant en 1985 un accord distinct des institutions européennes. Au fil du temps, l’espace Schengen a élargi son nombre de membres et a été absorbé dans le cadre formel de l’UE ; aujourd’hui, il englobe tous les États membres à l’exception de Chypre et de l’Irlande.
Parallèlement, une coopération renforcée a été déployée pour créer le Parquet européen (EPPO), introduire un brevet unitaire et harmoniser le droit du divorce.
Le mécanisme, inscrit dans l’article 20 du traité de Lisbonne, requiert un minimum de neuf États membres et laisse la porte ouverte à d’autres qui le souhaitent. Par exemple, les Pays-Bas, Malte, la Suède et la Pologne ont adhéré ultérieurement au Parquet européen.
Outre ces structures, qui s’appuient sur des statuts juridiques, les pays européens s’associent régulièrement au sein de groupements informels pour défendre des intérêts communs, comme les « Quatre frugaux » ou les « Amis de la cohésion » lors des négociations budgétaires. Le Triangle de Weimar, le MED9, le groupe de Visegrád et les Huit Nordiques-Baltiques en sont d’autres exemples.
L’alliance E6, dirigée par Berlin et Paris, en est la plus récente.
Ces formations ad hoc posent cependant problème à Bruxelles car elles échappent à son contrôle, compliquent la coordination interne et aggravent la cacophonie politique.
C’est pourquoi von der Leyen préfère une coopération renforcée, ancrée dans les traités et donnant un rôle aux institutions, explique Nicolai von Ondarza, chercheur principal à l’Institut allemand des affaires internationales et de sécurité (SWP).
« D’un côté, les procédures actuelles de l’UE évoluent trop lentement dans un environnement géopolitique et économique de haute pression, de sorte que de petits groupes de coalitions de bonne volonté peuvent avancer plus rapidement », a déclaré von Ondarza à L’Observatoire de l’Europe.
« D’un autre côté, les institutions européennes craignent que les États membres se contentent de former des coalitions flexibles en dehors du cadre européen. »
Rêves fédéralistes
Derrière toutes ces formations se cache le désir de surmonter le processus décisionnel notoirement complexe de l’UE – souvent lié par les « chaînes de l’unanimité », comme l’a dit un jour von der Leyen – et d’avancer avec plus de rapidité, d’ambition et d’envergure.
L’idée est particulièrement séduisante dans le contexte actuel sombre, caractérisé par des défis croissants et où des solutions révolutionnaires sont très demandées. Mais plus l’idée est audacieuse, plus sa réalisation est difficile.
La concentration intense du bloc sur la recherche d’un consensus à travers de longues négociations a été critiquée pour avoir produit le plus petit dénominateur commun, voire aucun dénominateur du tout. Mario Draghi, l’ancien président de la Banque centrale européenne, auteur d’un rapport très influent sur la compétitivité, a récemment introduit le concept de « fédéralisme pragmatique » pour faire progresser l’intégration entre les États membres qui le souhaitent et qui le peuvent.
« Cette approche sort de l’impasse à laquelle nous sommes confrontés aujourd’hui, et cela sans subordonner personne. Les États membres y adhèrent. La porte reste ouverte aux autres, mais pas à ceux qui pourraient saper l’objectif commun », a déclaré Draghi dans un discours.
« Nous n’avons pas besoin de sacrifier nos valeurs pour accéder au pouvoir. »
Von der Leyen, dont les politiques ont été créditées tant par les défenseurs que par les détracteurs de l’approfondissement de l’intégration et du renforcement du pouvoir à Bruxelles, semble avoir conclu que le moment est venu de tester une coopération renforcée à une échelle plus large.
Pourtant, une Europe à deux vitesses peut s’avérer coûteuse et risquée. Après tout, l’UE est un projet conçu pour rassembler les États-nations sous les mêmes lois et principes ; Si certaines capitales commencent à progresser tandis que d’autres restent en retrait, l’écart pourrait se creuser au point de rendre obsolète l’objectif fondamental.
« S’il faut rallier tout le monde, on ne peut plus atteindre la vitesse, l’ampleur et la portée de la réponse politique nécessaire », a déclaré Fabian Zuleeg, directeur général du Centre de politique européenne. « Mais cela devra être abordé différemment selon le domaine politique en question. »
« Nous devrions prendre des engagements clairs sur les objectifs que nous devons atteindre, puis trouver la bonne méthode pour les atteindre plutôt que de commencer par des méthodes et des processus. »
