Les décideurs politiques de l’UE envisagent un outil de financement de la défense SAFE II, les États du flanc oriental faisant pression pour obtenir des subventions plutôt que des prêts. Mais l’adoption finale de SAFE I, le développement de l’industrie européenne de la défense, l’avance technologique de l’Ukraine sur le champ de bataille et l’évolution des scénarios de guerre façonnent la suite.
En 2025, Bruxelles a lancé son tout premier programme d’emprunt commun pour la défense. Un an plus tard, les décideurs politiques de l’UE envisagent déjà une deuxième édition de cet outil de financement phare – en s’efforçant de passer des prêts aux subventions – même si plusieurs questions clés concernant son avenir restent en suspens.
L’Action de sécurité pour l’Europe (SAFE) permet aux pays de l’UE d’emprunter des prêts à faible taux d’intérêt pour financer leurs dépenses de défense en dehors du cadre de stabilité budgétaire de l’UE via ce que l’on appelle la clause de sauvegarde nationale.
Le programme fonctionne depuis environ un an. Les récentes menaces hybrides sur le flanc oriental – notamment les incursions de drones – accélèrent le recours aux prêts par les États membres, tout en obligeant les décideurs politiques de l’UE à réfléchir à la suite des événements.
La question la plus politiquement cruciale pour toute refonte de SAFE n’est pas de savoir si une réforme est nécessaire. La guerre menée par la Russie en Ukraine et le retrait progressif de l’administration Trump de ses engagements en matière de sécurité européenne font de l’augmentation des dépenses de défense une nécessité géopolitique.
« SAFE II est une situation délicate. Quand nous disons SAFE II, tout le monde ne pense qu’aux prêts, mais les pays qui ont déjà contracté ces prêts, notamment sur le flanc oriental, disent : nous ne voulons plus de prêts. Nous voulons des subventions », a déclaré un responsable de la Commission à L’Observatoire de l’Europe, sous couvert d’anonymat étant donné la sensibilité du sujet.
Le problème est que les États membres les plus désireux d’augmenter leurs dépenses de défense ont déjà atteint le plafond fixé par les règles budgétaires actuelles de l’UE – même avec la flexibilité offerte par la clause de sauvegarde nationale. C’est pourquoi l’Estonie et la Lettonie n’ont pas pu contracter de prêts supplémentaires au titre de SAFE I.
Plusieurs autres obstacles demeurent avant que la Commission européenne puisse proposer une version renouvelée de l’instrument.
SAFE I, deuxième tour
Il existe déjà un appétit considérable parmi les capitales européennes pour des financements supplémentaires à mesure que les dépenses de défense montent en flèche.
Lorsque la Commission a interrogé pour la première fois les États membres sur leurs intentions d’emprunter dans le cadre de SAFE I, elle a demandé aux gouvernements d’indiquer un minimum et un maximum. Au total, les États membres ont exprimé leur volonté d’emprunter jusqu’à 188 milliards d’euros, soit près de 40 milliards d’euros de plus que les 150 milliards d’euros alloués.
La priorité immédiate est de déterminer combien d’argent restera inutilisé dans le cadre de la première vague de prêts SAFE, après que des pays comme l’Italie et la Roumanie aient réduit leur participation par rapport aux allocations initiales.
Les estimations actuelles se situent entre 8 et 18 milliards d’euros, mais le chiffre définitif ne sera connu que lorsque tous les États membres participants auront conclu leurs accords de prêt – attendu cet été.
Des pays comme la Pologne et la Lituanie devraient ensuite soumettre une deuxième série de demandes de financement. Les résultats de SAFE I façonneront inévitablement les perspectives d’un potentiel SAFE II.
Ces dernières semaines, plusieurs pays d’Europe de l’Est ont été secoués par une série d’incursions de drones soupçonnés d’être d’origine ukrainienne, poussés dans l’espace aérien européen par le brouillage GPS russe – également connu sous le nom d’usurpation d’identité.
Les perturbations ont été graves. Le gouvernement letton est tombé suite à sa réponse tardive à une incursion ; un drone pénétrant dans l’espace aérien lituanien a contraint le président et le premier ministre à se mettre à l’abri.
Les responsables de l’UE craignent que, politiquement, les États membres du flanc oriental devront démontrer que les fonds SAFE I ont été dépensés efficacement avant toute discussion sur de nouveaux emprunts conjoints, sans parler de subventions. peut avancer.
Industrie de la défense
L’objectif déclaré de SAFE n’est pas de combler directement les lacunes en matière de capacités militaires, mais de soutenir l’industrie européenne de la défense, qui ne dispose pas d’une demande intérieure stable et doit donc exporter pour se développer.
« Les Etats membres ne veulent pas qu’on leur dise comment dépenser leur budget de défense », a déclaré un deuxième responsable de la Commission, soulignant qu’il s’agit d’une prérogative nationale jalousement gardée, souvent destinée à soutenir les acteurs industriels nationaux.
Cette approche axée sur la nation risque cependant de produire un paysage fragmenté qui manque d’échelle – et, en particulier dans la technologie des drones et des contre-drones, ne parvient pas à générer les capacités intégrées et interopérables dont a besoin la défense moderne.
« Nous ne verrons l’impact réel de l’interopérabilité que dans deux ans. Les commandes commenceront à arriver cette année. Ensuite, nous verrons s’il y a suffisamment de coordination, mais il n’y en a jamais assez », a déclaré le premier responsable de la Commission.
Dans le même temps, l’industrie européenne de la défense est confrontée à une position difficile face aux nouvelles technologies militaires telles que les drones : non pas un manque de capacité de production, mais une incapacité à suivre le rythme des innovations sur le champ de bataille émergeant d’Ukraine.
« À un moment donné, les Ukrainiens seront en mesure de produire tout ce dont ils ont besoin, y compris des missiles balistiques. Ils investissent beaucoup. En fin de compte, ce seront les Européens qui achèteront à l’industrie de défense ukrainienne », a ajouté le responsable de la Commission.
Le rôle de l’Ukraine
Un exemple éloquent de la façon dont la guerre remodèle la défense européenne est la question de savoir quelle part du dernier prêt de 90 milliards d’euros accordé à Kiev par l’UE sera dépensée en équipements fabriqués dans l’UE.
Seuls les deux tiers environ de cette somme seront consacrés à l’achat de matériel militaire. Alors que l’Ukraine est encouragée à acheter des produits européens, les responsables de l’UE reconnaissent que la production européenne ne répond pas pleinement aux exigences de Kiev.
C’est pourquoi de hauts responsables de la Commission se sont efforcés de rapprocher les producteurs européens et les autorités ukrainiennes en matière d’achats, afin de garantir que l’offre corresponde à la demande.
L’UE manque toujours de capacités dans des domaines critiques, notamment en matière de missiles anti-balistiques. L’Ukraine s’appuie principalement sur le système de défense aérienne Patriot de fabrication américaine ; bien qu’elle ait manifesté son intérêt pour le SAMP/T franco-allemand, la production reste bien en deçà de ce dont Kiev a besoin.
En pratique, l’Ukraine consacrera probablement la majeure partie de l’argent emprunté à l’UE à sa propre industrie de défense, en particulier dans les secteurs où elle détient un net avantage – notamment sa technologie de drones éprouvée au combat.
Le risque de voir l’industrie européenne prendre du retard est aggravé par le fait que les entreprises de défense basées dans l’UE, en particulier les plus petites, ont besoin de commandes à long terme pour justifier leurs investissements dans de nouvelles installations de production.
Les responsables européens considèrent donc les coentreprises avec des entreprises de défense ukrainiennes comme un moyen d’intégrer leur expertise et leur avance technologique dans les chaînes de production européennes – même si certaines capitales craignent que cela ne permette à Kiev d’absorber leurs champions nationaux.
Scénarios futurs
Alors que les responsables de la Commission envisagent un potentiel SAFE II, ils doivent également peser les scénarios stratégiques dans lesquels ces dépenses devraient avoir lieu.
Le désengagement croissant du gouvernement américain à l’égard de l’Europe, le changement du champ de bataille en Ukraine et la crise actuelle dans le détroit d’Ormuz ajoutent tous à l’incertitude de l’ordre international.
Pour de nombreuses capitales européennes, l’intention déclarée du gouvernement américain de réduire progressivement son engagement en faveur de la sécurité européenne, non seulement en termes de forces conventionnelles, mais également en termes de moyens dits stratégiques qui constituent l’épine dorsale logistique des opérations militaires modernes, constitue une préoccupation centrale.
Mardi, le commissaire à la Défense Andrius Kubilius a averti que le remplacement des moyens militaires américains en Europe pourrait coûter à l’UE jusqu’à 500 milliards d’euros, un déficit si important qu’il est impensable que les États membres puissent le combler seuls.
« Nous devons commencer à réfléchir à la manière d’inciter les États membres à développer leurs capacités stratégiques », a déclaré le responsable de la Commission, soulignant que concevoir l’instrument financier en conséquence est difficile étant donné que la demande pour de telles capacités reste floue.
« Pour quelle guerre préparons-nous ? L’apparence de la ligne de front en 2022 est très différente de celle d’aujourd’hui. Nous ne savons pas à quoi elle ressemblera en 2030 », a conclu le responsable.
