Le débat sur l’argent russe détenu en Belgique est revenu. Un gardien de l’UE pourrait-il convaincre la Belgique et sortir de l’impasse politique ?
Les atouts russes sont de nouveau sur la table. Et avec eux, les mêmes vieux problèmes.
La Suède, les Pays-Bas, l’Espagne et la Pologne, soutenus par les pays baltes, mènent une nouvelle initiative visant à canaliser les actifs immobilisés de la Banque centrale russe vers un soutien financier supplémentaire à l’Ukraine, alors que ce pays, fatigué par la guerre, fait face à des coûts croissants.
Il n’a pas fallu longtemps pour que la campagne se heurte à un adversaire familier : la Belgique.
Le pays détient la majeure partie des 210 milliards d’euros dans Euroclear, un dépositaire basé au centre de Bruxelles, et craint que toute décision visant à acheminer les fonds vers l’Ukraine ne l’expose à des dangers imprévisibles et à des litiges ruineux. Euroclear est actuellement aux prises avec un procès en Russie.
La Belgique a pris l’initiative l’année dernière de démanteler un plan audacieux qui aurait transformé les 210 milliards d’euros en une ligne de crédit à taux zéro pour l’Ukraine. Il s’engage désormais à faire de même.
« Les raisons de notre opposition n’ont pas disparu comme par magie », a déclaré cette semaine le ministre belge des Affaires étrangères Maxime Prévot. « Utiliser ces avoirs dans le cadre d’un processus équivalant à une confiscation comporterait des risques très importants. »
Et si la Belgique n’était plus dans l’œil de l’ouragan ?
Une idée qui gagne du terrain dans les capitales envisage de transférer les actifs souverains détenus chez Euroclear vers un nouveau dépositaire détenu et contrôlé par l’UE elle-même. Selon l’opinion, cela éliminerait la responsabilité et l’exposition d’Euroclear et, par conséquent, de la Belgique.
Sergii Marchenko, le ministre ukrainien des Finances, est enthousiaste à l’idée.
« La proposition dont nous aimerions discuter est la possibilité de transférer le dépositaire des avoirs gelés de la Belgique vers l’Union européenne », a déclaré Marchenko à L’Observatoire de l’Europe.
« Cela aidera à tout régler et à atténuer les risques. »
Marchenko a soutenu que le dépositaire éviterait la structure complexe de garanties nationales et de mécanismes de compensation que la Commission européenne avait conçue pour protéger la Belgique contre les tactiques de la terre brûlée de Moscou.
« Ce sera la responsabilité conjointe de l’Union européenne. Les 27 pays signeront un accord lors de cette discussion », a-t-il déclaré. « C’est un scénario totalement différent. »
La Commission sait que le dépôt d’un dépositaire est proposé de manière informelle comme une solution, mais reste réticente à rouvrir le débat sur le financement de l’Ukraine sans garantie de succès. L’exécutif insiste sur le fait qu’il n’a jamais renoncé aux actifs souverains.
Un gardien pour tous
L’idée, en tant que telle, n’est pas nécessairement nouvelle.
Ces derniers mois, trois personnalités – Hugo Dixon, commentateur général chez Reuters ; Lee Buchheit, professeur honoraire à la faculté de droit de l’Université d’Édimbourg ; et Daleep Singh, vice-président du PGIM qui a servi l’administration Biden – ont dirigé un projet appelé The Russian Transfer qui préconise le changement.
Ils recommandent d’utiliser les pouvoirs d’urgence prévus par l’article 122 des traités de l’UE pour transférer les actifs russes détenus par Euroclear et les banques privées vers un dépositaire appartenant à l’UE, invoquant des raisons de sécurité publique et de stabilité financière. (L’article 122, qui requiert une majorité qualifiée, était auparavant utilisé pour immobiliser les actifs pour une durée indéfinie.)
Le dépositaire, disent-ils, ne représenterait pas une personne morale et n’aurait donc pas besoin d’être domicilié dans un État membre individuel que Moscou pourrait cibler. La Belgique recevrait une indemnisation pour le « faible risque » de subir des dommages dus au déplacement des actifs, ce que le règlement européen imposerait.
La Banque centrale russe resterait propriétaire nominal des fonds et aurait le droit de les récupérer après avoir payé les réparations de guerre à l’Ukraine.
Dixon, Buchheit et Singh affirment que l’histoire offre déjà un précédent : en mars 2003, juste après l’invasion de l’Irak par les États-Unis, la Maison Blanche a ordonné le transfert de 1,7 milliard de dollars d’actifs souverains irakiens vers un compte spécial auprès de la Banque de réserve fédérale de New York.
« Si l’UE déploie les 210 milliards d’euros d’actifs pour aider Kiev, Poutine saura qu’il ne peut pas gagner simplement parce que l’Ukraine est à court de liquidités. Il pourrait alors conclure qu’il est préférable de faire la paix », disent-ils.
Karel Lannoo, directeur général du Centre d’études politiques européennes, a proposé un scénario alternatif : un véhicule à usage spécial (SPV) qui détiendrait la totalité des actifs russes mais utiliserait exclusivement leurs revenus extraordinaires (environ 4 milliards d’euros par an) pour soutenir l’émission d’obligations. Cela aiderait l’UE à mobiliser des montants initiaux plus importants pour aider l’Ukraine.
Notamment, le principal (210 milliards d’euros) resterait intact à tout moment.
Selon le modèle de Lannoo, le Mécanisme européen de stabilité (MES), créé en 2012 comme pare-feu permanent pour la zone euro, fournirait les garanties nécessaires pour les obligations. Le MES dispose d’une capacité de prêt maximale de 500 milliards d’euros.
« Il faut trop de temps aux États membres pour approuver les garanties nationales », a déclaré Lannoo, faisant référence à l’échec de la proposition de la Commission. « Il vaut mieux utiliser ce dont on dispose pour s’assurer qu’il y a le moins de frictions possible. »
« Nous avons besoin d’une structure en place et d’une solidarité autour de celle-ci. »
Il est intéressant de noter que le SPV a été mentionné par la Commission elle-même dans un document d’options envoyé aux États membres l’année dernière. Le document prévient toutefois que les coûts de financement d’un SPV seraient « plus élevés » que ceux d’un emprunt commun traditionnel.
Crise de réputation
Les partisans de l’idée sont convaincus qu’un changement de tutelle atténuerait les inquiétudes profondément ancrées de la Belgique, sortirait de l’impasse politique et donnerait à l’UE une puissance de feu financière massive pour soutenir l’Ukraine.
Les responsables belges ont pris note de cette présentation informelle et admettent que cela pourrait lever certaines de leurs objections de longue date, dans la mesure où Euroclear, une institution d’importance systématique, ne serait plus au centre du différend.
Mais le dépositaire pourrait être confronté à des défis indépendants de sa volonté.
L’une des raisons pour lesquelles le plan audacieux de l’année dernière a échoué à la dernière minute était la crainte que les États et les investisseurs étrangers perçoivent cette décision comme une confiscation d’actifs souverains, ce qui est strictement interdit par le droit international, et délocalisent leurs propres actifs vers d’autres juridictions, déclenchant ainsi une crise de réputation pour l’ensemble de la zone euro.
Cet effet en cascade a pesé lourdement dans l’esprit de la Banque centrale européenne (BCE) lors des négociations difficiles de l’année dernière.
Sa présidente, Christine Lagarde, a conseillé en privé aux dirigeants européens d’exploiter les actifs russes en collaboration avec d’autres alliés occidentaux pour éviter de cibler la zone euro.
La banque a ensuite refusé de fournir des liquidités d’urgence pour les garanties.
La BCE, Euroclear et certains États membres se méfient toujours de toute proposition à haut risque qui pourrait déclencher un exode des investisseurs, déclencher une instabilité financière et affaiblir l’euro en tant que deuxième monnaie mondiale, à un moment où les turbulences mondiales frappent déjà durement.
Reste à savoir dans quelle mesure un changement de tutelle pourrait les convaincre du contraire.
