Un projet de loi sur les sanctions en cours d’examen au Sénat américain risque de donner à Donald Trump un outil puissant pour imposer des droits de douane aussi bien à ses alliés qu’à ses adversaires.
Les Européens ont passé un an et demi à exhorter Washington à utiliser sa puissance financière pour imposer de sévères sanctions à la Russie.
Ils pourraient bientôt regretter cet appel.
Un projet de loi en cours d’examen au Sénat américain, apparemment conçu pour paralyser le trésor de guerre de Moscou, risque de donner au président Donald Trump un tout nouvel instrument pour imposer des tarifs douaniers punitifs aussi bien aux alliés qu’aux adversaires.
Le texte juridique a été initialement promu par le sénateur républicain Lindsey Graham et le sénateur démocrate Blumenthal, deux fervents partisans de la lutte de l’Ukraine pour la survie, dans le but d’inciter Trump à resserrer les vis sur le Kremlin – ce que le président a toujours refusé de faire.
La mort soudaine de Graham le mois dernier a donné un nouvel élan au projet au point mort, avec d’autres sénateurs cherchant à honorer son héritage en l’inscrivant dans la loi. Le texte reste confronté à un avenir incertain à la Chambre, qui a été ajournée pour ses vacances d’été.
Le président ukrainien Volodymyr Zelenskyy a assisté aux funérailles de Graham pour lui rendre hommage et plaider en faveur des sanctions.
« Ce projet de loi est très important », a déclaré Zelenskyy à Washington, entouré de sénateurs. « C’est aussi un grand signal pour l’Europe, un grand signal pour l’Ukraine, un grand soutien pour notre peuple. »
La législation prévoit un large éventail de sanctions et d’obligations principales contre la Russie, notamment des interdictions radicales des transactions financières avec les banques et les institutions. Les représentants de l’État, les oligarques et les navires de la « flotte fantôme » sont également visés.
Mais son élément le plus marquant vient plus tard. L’article 113 confère au président américain le pouvoir d’appliquer des droits de douane allant jusqu’à 100 % sur « toutes les marchandises » importées de pays qui comptent soit parmi les cinq plus grands importateurs de pétrole et de gaz russes, soit parmi les cinq pays « facilitant » le contournement des sanctions sur le pétrole russe. Ceux qui effectuent de « nouveaux achats » de pétrole et de gaz russes sont également sur la ligne de mire.
La décision sur les personnes éligibles est prise seule par la Maison Blanche.
Les partisans du projet de loi ont insisté à plusieurs reprises sur le fait que ces tarifs secondaires étaient destinés à la Chine et à l’Inde, dont la consommation de combustibles fossiles russes a été reconnue pour avoir injecté une source de revenus vitale dans les caisses du Kremlin.
Mais les experts et les universitaires ont tiré la sonnette d’alarme quant aux effets hélicoïdaux que cette disposition pourrait avoir dans la pratique. L’expansion du pouvoir exécutif, la formulation vague des définitions et la faiblesse du contrôle du Congrès risquent tous de donner du pouvoir à Trump dans son ambition implacable de redéfinir le commerce et la diplomatie au moyen de droits de douane élevés.
Au début de cette année, Trump a subi une défaite cuisante lorsque la Cour suprême a annulé les tarifs « réciproques » qu’il avait introduits par le biais de la Loi sur les pouvoirs économiques d’urgence internationaux (IEEPA), le laissant sans outil juridique majeur.
Comme alternative, son administration s’est appuyée sur l’article 301 de la loi sur le commerce de 1974, alléguant que d’autres partenaires commerciaux, y compris l’Union européenne, n’avaient pas réussi à lutter contre les pratiques de travail forcé. (Bruxelles conteste avec force cette accusation.)
L’interprétation controversée de l’article 301 par Trump – déjà en cours de révision juridique – crée un dangereux précédent pour ce qu’il pourrait faire si le projet de loi Graham-Blumenthal voyait un jour le jour. Les tarifs douaniers pourraient finir par occuper le devant de la scène, avec des sanctions après coup.
« Le projet de loi a été délibérément structuré autour de tarifs douaniers plutôt que de sanctions pour plaire au président Trump et améliorer ses perspectives politiques, les autorités traditionnelles en matière de sanctions jouant un rôle secondaire », a déclaré à L’Observatoire de l’Europe Maria Shagina, chercheuse principale à l’Institut international d’études stratégiques (IISS).
« En pratique, cependant, les droits de douane sont plus susceptibles de servir le programme commercial et politique intérieur plus large de l’administration que d’exercer une pression économique soutenue sur la Russie. En conséquence, le projet de loi pourrait en fin de compte étendre les pouvoirs commerciaux du président plus qu’il ne renforce le régime de sanctions. »
Vague et expansif
L’élan autour du projet de loi intervient à un moment précaire pour les relations commerciales entre l’UE et les États-Unis.
La récente décision de la Commission européenne d’imposer une amende de 890 millions d’euros à Google pour pratiques d’auto-préférence et traitement injuste des développeurs d’applications a déclenché la fureur de Trump et semé le doute sur la viabilité à long terme de l’accord Turnberry, qui a été signé pour limiter les droits de douane américains à un maximum de 15 %.
« L’Union européenne paiera un prix très élevé pour cette conduite illégale et hautement contraire à l’éthique », a déclaré Trump. « Nous prévoyons qu’un TARIF substantiel leur sera appliqué. »
Par coïncidence, Trump montre un plus grand intérêt pour le projet de loi Graham-Blumenthal que l’année dernière, lorsqu’il disposait encore de l’IEEPA.
La nouvelle loi peut donner à son administration une base juridique pour attaquer l’UE si nécessaire.
Après tout, le bloc reste l’un des principaux consommateurs de GNL russe : les importations ont grimpé au premier semestre de cette année avant une interdiction permanente prévue pour janvier 2027, atteignant près de 10 millions de tonnes. Le gazoduc continue de circuler, mais dans une moindre mesure.
La version actuelle de la loi comprend une petite clause visant à exempter les pays qui ont pris des « mesures significatives » pour réduire leurs achats de gaz russe, ce qui semble avoir été conçu pour protéger les alliés européens.
Cependant, cette décision est laissée entièrement à la discrétion de l’exécutif, ce qui signifie que la Maison Blanche pourrait utiliser la récente augmentation des importations – ou tout autre chiffre tangentiel – comme prétexte pour frapper durement l’UE.
La disposition visant à taxer les pays qui « facilitent » l’évasion des sanctions pétrolières russes laisse une marge de manœuvre encore plus grande, parlant en termes généraux de « transactions, activités ou services » qui contournent ou aident d’autres à contourner.
La Grèce, Chypre et Malte jouent un rôle clé dans le commerce mondial du pétrole russe, ce qu’ils font légalement dans le cadre d’un plafonnement des prix. Pendant ce temps, la Hongrie et la Slovaquie continuent d’acheter du brut russe via le pipeline Drouzhba grâce à une dérogation illimitée.
Le fait que l’UE ne soit pas un pays mais un groupe de 27 pourrait brouiller encore davantage les frontières.
Interrogé sur les risques potentiels, un porte-parole de la Commission a refusé de commenter le contenu du projet de loi et a plutôt souligné les efforts déployés par l’UE pour éliminer progressivement les combustibles fossiles russes depuis le début de l’invasion à grande échelle de l’Ukraine.
« Nous visons à aligner nos sanctions autant que possible avec nos partenaires, à la fois par le biais de contacts bilatéraux et au sein du G7, pour atteindre notre objectif commun consistant à exercer une pression maximale sur la Russie », a déclaré le porte-parole.
« Nous continuons à dialoguer avec les Etats-Unis sur ces questions. »
Les Européens peuvent être quelque peu rassurés par la « règle de construction » que les promoteurs du projet de loi ont insérée pour garantir que les tarifs de 100 % seront appliqués uniquement aux pays qui répondent aux critères « expressément décrits » dans le texte juridique.
Cela rend le projet de loi plus restrictif, de par sa conception, que l’IEEPA, que Trump a invoqué pour cibler pratiquement tous les partenaires commerciaux, et que l’article 301.
« Il existe également de nombreuses ambiguïtés dans le texte et dans la manière dont la loi sera appliquée. La situation actuelle est donc empreinte d’une incertitude considérable », a déclaré Alan Sykes, professeur de droit international à l’Université de Stanford.
« Je ne sais pas ce que diraient les données sur ceux qui achètent le plus de gaz et de pétrole russes, et encore moins sur quels pays pourraient être considérés comme de grands facilitateurs du contournement des sanctions. Le sentiment général est donc qu’il existe un risque que la loi finisse par cibler les alliés, mais personne ne le sait. »
Le projet de texte offre également la possibilité d’accorder une exemption de droits « dans l’intérêt national » des États-Unis, mais cela est également laissé entièrement à la discrétion du président. La Commission s’était précédemment dite convaincue que l’UE bénéficierait d’une telle dérogation.
Mais la fureur de Trump face à l’amende de Google témoigne d’un manque d’appétit pour faire preuve de pitié.
Nevada Joan Lee, chercheuse politique au Conseil européen des relations étrangères (ECFR), affirme que la Maison Blanche jouit déjà d’un large pouvoir pour sanctionner la Russie si elle le souhaite et n’exige pas une nouvelle législation à cet effet.
« Ce projet de loi vise clairement à fournir une nouvelle arme tarifaire discrétionnaire, approuvée par le Congrès – jusqu’à un taux de 100 %. Cela devrait inquiéter les Européens », a déclaré Lee.
« Les exemptions destinées à protéger les alliés sont rédigées de telle sorte que ce président lui-même puisse finalement juger qui est éligible. »
