La règle de l’unanimité de l’UE permet à n’importe quel État membre d’opposer son veto aux décisions, transformant ainsi le consensus en un jeu de pouvoir. Aujourd’hui, le bloc riposte avec tous les outils dont il dispose.
En vertu de la règle de l’unanimité de l’UE, un État membre peut suspendre ses décisions en matière de politique étrangère, de sanctions, de fiscalité et d’élargissement. Avec 27 membres autour de la table, le risque d’une impasse est important et, ces dernières années, ce risque est passé d’un risque théorique à une réalité politique.
La Hongrie a utilisé son veto, ou a menacé de le faire, pour bloquer ou retarder l’aide à l’Ukraine, les sanctions de l’UE contre la Russie et les décisions budgétaires à plusieurs reprises depuis 2022. Les experts notent un changement dans la manière dont le veto est utilisé.
« Les vetos sont utilisés comme levier politique pour atteindre des objectifs sans rapport », explique Thu Nguyen, codirecteur par intérim du Centre Jacques Delors. « Parfois pour débloquer des fonds européens ou pour attirer les électeurs nationaux. »
Les institutions européennes épuisent toutes les options procédurales alors que l’impasse se prolonge. La chef de la politique étrangère Kaja Kallas a clairement indiqué le 19 mars que le bloc disposait de mécanismes pour le briser, mais que seul un leadership décisif produira des résultats.
Le débat ne concerne plus uniquement la Hongrie. Il s’agit de savoir si l’architecture décisionnelle de l’UE est adaptée à son objectif face à la pression géopolitique.
Une nouvelle forme d’escalade
Nguyen cite le plan de prêt de 90 milliards d’euros pour l’Ukraine, convenu en décembre 2025 avec une clause de non-participation pour la Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque, comme un moment décisif. La Hongrie a ensuite opposé son veto à l’accord de coopération renforcée qu’elle avait déjà accepté de ne pas bloquer.
« C’est, je pense, la première fois qu’un État membre oppose son veto à une décision après qu’il y ait eu un accord pour ne pas opposer son veto à la décision », dit-elle. « Ce veto qui intervient après avoir accepté de ne pas opposer son veto est également une nouvelle forme d’utilisation que nous n’avons jamais vue auparavant. »
Le Dr Patrick Müller, professeur d’études européennes à l’Université de Vienne et à l’École d’études internationales de Vienne, décrit la dynamique plus large comme délibérée et stratégique. « On pourrait simplement appeler cela du chantage ou de dures négociations », dit-il. « Mais la façon dont la Hongrie procède est qu’elle essaie de voiler ce lien, donc ce n’est pas facile à détecter parce qu’il n’est pas explicite. »
Il existe quatre outils principaux que l’UE peut utiliser pour contourner un veto. Aucun d’eux n’est propre. Tous comportent des compromis.
Clauses passerelles : le bouton que personne ne fait basculer
Les dispositions des traités, connues sous le nom de clauses passerelles, permettent à l’UE de passer de l’unanimité au vote à la majorité qualifiée sans réécrire les traités. La clause générale couvre la plupart des domaines politiques, à l’exception de la défense. Une clause spécifique à la PESC s’applique à la politique étrangère non militaire. Les deux nécessitent l’approbation unanime du Conseil européen pour être activés.
L’activation de ces clauses exige le même consensus qu’elles visent à remplacer. Depuis leur introduction en 2009, aucun n’a été utilisé. Comme le dit Nguyen : « Le gros problème est que l’on ne peut mettre fin à l’unanimité qu’avec l’unanimité. »
Abstention constructive : se retirer sans arrêter
En vertu des règles de politique étrangère de l’UE, un État membre peut s’abstenir de voter plutôt que de le bloquer, en s’engageant à ne pas interférer avec la décision tout en prenant ses distances politiques. Il a été utilisé deux fois. En 2008, Chypre s’est abstenue lors du lancement d’EULEX Kosovo.
En 2022, l’Irlande, l’Autriche et Malte se sont abstenus d’autoriser une aide meurtrière à l’Ukraine par le biais de la Facilité européenne de soutien à la paix, peu disposés à cofinancer les livraisons d’armes mais peu disposés à empêcher d’autres de le faire.
L’abstention constructive est un outil de niche. Cela ne fonctionne que si un État se retire plutôt que de se battre.
Coalitions de volontaires : avancer sans le bloc complet
Neuf États membres ou plus peuvent recourir à une coopération renforcée pour faire progresser l’intégration, en utilisant le vote à la majorité qualifiée en interne. L’UE a utilisé cette somme pour débloquer 90 milliards d’euros pour l’Ukraine (2026-2027) et piloter le plan de Repower EU visant à sortir des combustibles fossiles russes d’ici 2027.
Mais Nguyen prévient que les limites de cette approche sont déjà visibles. « Nous avons vu les conclusions du Conseil européen désormais divisées en deux, une générale avec les 27 États membres et une qui concerne l’Ukraine avec seulement 26 », dit-elle. « Cela donne l’impression que l’UE n’est pas capable d’agir comme une seule unité et qu’elle n’est pas capable d’agir de manière décisive et efficace. »
Article 122 : La clause d’urgence mise à rude épreuve
L’article 122 permet au Conseil d’agir à la majorité qualifiée dans des circonstances économiques graves ou exceptionnelles, sans passer par l’unanimité. L’UE a utilisé cela pour recadrer les décaissements de prêts à l’Ukraine comme la mise en œuvre de mesures de gel des avoirs, écartant les objections de la Hongrie sans annuler formellement son veto.
Les experts juridiques sont fortement divisés. Les partisans affirment qu’il s’agit d’une flexibilité légitime du traité dans des conditions de crise réelle. Les critiques soutiennent que la clause n’a pas de seuil d’urgence défini, ce qui la rend vulnérable aux abus et à une éventuelle annulation par la Cour de justice de l’UE. Aucune annulation n’a encore abouti. Mais les litiges se multiplient et chaque nouvelle invocation ajoute à l’exposition juridique.
L’article 7
Un mécanisme rarement évoqué : l’article 7 du TUE permet à l’UE de suspendre les droits de vote d’un membre s’il enfreint les valeurs de l’UE. Elle a été déclenchée contre la Hongrie en 2018 mais est au point mort.
« Il existe une procédure qui permet à l’UE de suspendre les droits de vote d’un État membre qui viole fondamentalement les valeurs de l’Union européenne », note Nguyen. « S’il y a une solution, ce serait probablement celle-là. » Mais elle reconnaît les obstacles pratiques : « Il y a toujours eu beaucoup de réticences au sein du Conseil à mettre en œuvre cette mesure très drastique, et il y a toujours eu plus d’un État membre qui court peut-être le risque de voir ses droits suspendus en vertu de l’article 7. »
L’UE ne change pas ses règles. Il les plie plus fréquemment et de manière plus créative que jamais.
Müller affirme que le risque le plus important réside dans ce que les solutions de contournement répétées signalent aux autres gouvernements. « Si nous optons pour des solutions faciles, si nous optons pour des compromis et donnons à un gouvernement le sentiment que cette prise d’otages est un moyen de nous faire chanter, vous créez également des incitations à le faire à l’avenir », dit-il.
