L’opposition de la Hongrie au plan de 90 milliards d’euros pour l’Ukraine est la dernière des 48 décisions auxquelles le Conseil européen a opposé son veto. Les dirigeants européens s’inquiètent de plus en plus de leur capacité à résoudre le piège de l’unanimité propre à l’UE.
Le droit de veto permet aux États membres de bloquer les décisions du Conseil dans les domaines où les traités exigent l’unanimité au lieu du vote à la majorité.
L’activation de ce pouvoir peut plonger l’ensemble de l’UE dans une impasse politique : un seul État membre opposé suffit à empêcher l’adoption des actions proposées.
Les gouvernements nationaux n’utilisent ce droit que s’ils estiment que les décisions du Conseil nuisent à leurs intérêts souverains. Pourtant, cette stratégie est de plus en plus utilisée comme moyen de force pour extorquer des concessions à l’UE, en particulier après l’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022.
Selon Michal Ovádek, maître de conférences en institutions européennes, politique et politique à l’University College de Londres, les États membres ont utilisé leur droit de veto 48 fois contre des dossiers de politique étrangère, des décisions budgétaires et des mesures d’élargissement.
Avec 21 vetos, la Hongrie est de loin le pays le plus obstructionniste. La Pologne a stoppé 7 décisions du Conseil, suivie par la Grèce, les Pays-Bas et l’Autriche, chacun avec 2 vetos. D’autres États membres, comme Chypre, la Roumanie et la Bulgarie, ont exercé l’unanimité au moins une fois.
Pourquoi le droit de veto existe-t-il ?
Alors que 80 % de l’ensemble de la législation européenne est adoptée à la majorité qualifiée, l’unanimité reste centrale au Conseil européen.
Cela signifie que les 27 États membres doivent se mettre d’accord pour qu’une action soit adoptée et mise en œuvre. Si un État membre utilise son droit de veto pour voter contre une décision, celle-ci ne peut pas prendre effet et le processus tout entier est paralysé.
« L’Union européenne est un animal complexe. Les décisions sont prises différemment selon les domaines politiques, et les États membres sont fortement incités à exercer le pouvoir. C’est un problème majeur, car cela peut réellement bloquer la prise de décision à un moment où l’unité est nécessaire », a déclaré Patrick Müller, professeur d’études européennes, Centre de recherche sur l’intégration européenne, Université de Vienne et École d’études internationales de Vienne.
L’unanimité existe parce que l’UE est une union d’États souverains et non une union fédérale. Cela signifie que les intérêts nationaux passent avant les objectifs européens. En autorisant l’unanimité, l’UE ne voulait pas forcer les États membres à accepter des décisions politiques contraires à leur identité constitutionnelle.
En 2009, le traité de Lisbonne a élargi le recours au vote à la majorité qualifiée. Aujourd’hui, l’unanimité reste la règle dans des domaines politiques clés : la politique étrangère et de sécurité commune, la défense, l’élargissement, les modifications des traités et certaines parties du budget de l’UE.
Les partisans soutiennent que la décision commune garantit une forte légitimité démocratique. Il protège également une approche juste et consensuelle et l’égalité des pouvoirs entre les États membres, grands et petits.
En plus de ralentir la prise de décision, l’unanimité peut empêcher l’UE d’être un acteur réactif. Les critiques affirment que l’absence de consensus conduit à des réponses fragmentées aux crises majeures. Cela entraîne d’énormes coûts géopolitiques, affaiblissant la crédibilité de l’UE et permettant à d’autres puissances de combler le vide.
À Bruxelles, les débats sur l’unanimité ont repris depuis 2022. Les vetos répétés de la Hongrie aux sanctions et à l’aide financière à l’Ukraine ont alimenté les inquiétudes quant aux impasses politiques croissantes de l’Europe et à la paralysie en réponse.
Pour accroître l’efficacité et rationaliser le processus décisionnel, le président français Emmanuel Macron a proposé d’étendre la majorité qualifiée à d’autres domaines politiques en 2022.
Mais l’idée est loin d’être simple. Cela implique des réformes des traités et une perte de contrôle significative sur des questions politiques importantes, ce qui va à l’encontre des intérêts des États membres.
Personne ne peut faire chanter l’UE
Le président du Conseil européen, António Costa, a déclaré que « personne ne peut faire chanter les institutions européennes » après que la Hongrie a opposé son veto au prêt ukrainien lors du sommet du Conseil européen de mars.
Bien qu’elle soit habituée aux contraintes imposées par son processus décisionnel unanime, l’Europe est aux prises avec l’utilisation stratégique du droit de veto par les États membres.
Les États membres ont de plus en plus recours à l’unanimité comme levier. Ils utilisent une décision politique, comme des sanctions ou des mesures d’élargissement, pour obtenir des concessions sans rapport. Dans la plupart des cas, les pays cherchaient à faire plier Bruxelles sur le gel des fonds européens et les conflits liés à l’État de droit, tout en défendant leurs intérêts nationaux.
Cela se produit parce que « les garanties formelles contre les États membres qui recourent au droit de veto font défaut », a expliqué Müller.
Les États membres nient tout lien entre la décision opposée à leur veto et leur extorsion. Le reconnaître reviendrait à admettre avoir abusé de l’unanimité conventionnelle. Cela affaiblirait le pouvoir de levier et augmenterait les risques juridiques et politiques. Au lieu de cela, ils insistent sur le fait que leur veto est purement décisionnel et sert à défendre les intérêts nationaux.
« La Hongrie essaie de voiler ce lien, donc ce n’est pas facile à détecter, ce n’est pas explicite. Cela donne l’illusion que ces choses concernent la politique étrangère. On pourrait simplement appeler cela du chantage ou, vous savez, des négociations dures », a déclaré Müller à L’Observatoire de l’Europe.
Selon Thu Nguyen, codirecteur par intérim du Centre Jacques Delors à Berlin, le veto est souvent utilisé à l’approche des élections nationales pour obtenir un consensus. « Lever le veto est aussi une façon de signaler à l’électorat national que peut-être les intérêts nationaux sont protégés ou qu’un gouvernement, je le mets entre guillemets, tient tête à Bruxelles », a déclaré Nguyen.
L’UE a des options
Bien que limitée, l’UE dispose d’options pour empêcher les pouvoirs de veto de paralyser les grandes décisions. Une méthode informelle est l’isolement politique, dans lequel d’autres gouvernements se coordonnent pour faire pression sur un pays ou le marginaliser en utilisant son veto (cela a été observé à plusieurs reprises dans les différends avec Orban sur le soutien de l’UE à l’Ukraine). Dans de tels cas, d’autres États membres négocient en dehors du cadre formel ou menacent de procéder sans le pays qui a opposé son veto pour forcer un compromis.
Selon Nguyen, « il existe des clauses passerelles dans lesquelles le Conseil européen peut donner l’autorisation d’agir à la majorité qualifiée au lieu de l’unanimité ».
Mais le passage au vote à la majorité qualifiée nécessite l’accord de tous les États membres.
« Il y a eu des solutions créatives dans le passé. Lors du Conseil de l’UE de décembre 2023, les États membres ont proposé cette fameuse pause-café, où Viktor Orbán quittait la salle, puis les autres pouvaient décider. Cela présuppose que l’État membre qui oppose son veto à la décision quitte la salle ou laisse volontairement les autres prendre la décision ».
Une autre option formelle consiste à déclencher l’article 7.
« Il s’agit d’une procédure qui permet à l’UE de suspendre le droit de vote d’un État membre au Conseil lorsqu’il viole fondamentalement les valeurs de l’Union européenne ».
Les États membres ont été réticents à recourir à cette solution. « C’est une procédure qui ne s’applique qu’en cas de violation fondamentale et continue des valeurs de l’UE, telles que la démocratie, l’État de droit, les droits de l’homme, la dignité humaine », explique Nguyen.
Cela supprimerait effectivement le droit de veto des pays, mais cela est politiquement difficile car cela nécessite un accord quasi unanime des autres.
« C’est aussi une procédure qui nécessite l’unanimité, mais sans l’Etat membre concerné (…) mais là aussi, nous n’avons pas vraiment réussi à aller jusqu’au bout. S’il y a une solution, ce serait de savoir comment aller de l’avant avec l’article 7 », a déclaré Nguyen à L’Observatoire de l’Europe.
Cette option a été déclenchée contre la Pologne en 2017 et clôturée en 2024, et contre la Hongrie en 2018.
Une autre solution de contournement informelle est la pression financière. L’UE peut décider de lier l’accès aux fonds au respect des normes de l’État de droit, comme ce fut le cas pour la Hongrie avec des milliards d’euros.
Certains gouvernements soutiennent désormais l’élargissement de cette « conditionnalité » afin que les pays risquent de perdre des fonds s’ils bloquent systématiquement des décisions clés. Cependant, d’autres (en particulier les États plus petits ou plus axés sur la souveraineté) préviennent que la suppression ou le contournement des vetos pourrait affaiblir le contrôle national, ce qui signifie que toute réforme reste politiquement contestée.
La voie à suivre la plus plausible
Il ne fait aucun doute que l’UE doit réformer le droit de veto. Cela déterminera la crédibilité, la résilience et le rôle de l’Union dans un contexte géopolitique de plus en plus complexe.
Selon Nguye, les tensions internationales actuelles exigent que l’Europe renforce son unité. Malgré la nécessité d’une position commune, notamment sur les questions étrangères et de sécurité, « ce que nous avons constaté est un fossé très clair entre la Hongrie et le reste de l’Union européenne », a-t-elle soutenu.
Le piège du veto pourrait encore hanter l’Europe pendant un bon moment.
« Le gros problème de l’UE avec l’unanimité est qu’on ne peut se débarrasser de l’unanimité qu’avec l’unanimité. Tout le monde doit être d’accord pour s’en débarrasser », a déclaré Nguyen.
La plupart des États membres semblent disposés à parvenir à un accord et à renoncer à ce droit. Pourtant, le dernier veto de la Pologne sur un prêt européen de 44 milliards d’euros pour la modernisation de la défense, le 12 mars, prouve que les désaccords et la protection de la souveraineté nationale restent forts.
Un meilleur équilibre entre les préoccupations nationales et les priorités européennes communes pourrait être une solution à court terme. Les États membres pourraient faire preuve de bon sens lorsqu’ils optent pour l’unanimité et ne l’utiliser que lorsque cela est strictement nécessaire pour protéger leurs intérêts nationaux fondamentaux.
« Les États membres sont disposés à dire que nous faisons preuve d’une grande patience en ce qui concerne notre droit de veto, mais que nous ne l’utilisons pas de manière stratégique. Nous ne l’utilisons que de la manière la plus limitée pour protéger les intérêts directement impliqués », a déclaré Müller à L’Observatoire de l’Europe.
