BRUSSELS – Mario Draghi, l’ancien Premier ministre d’Italie, profitait de sa retraite lorsque le téléphone a sonné. C’était en septembre 2023, et le bureau d’Ursula von Der Leyen voulait savoir s’il pouvait faire un dernier travail pour Bruxelles: trouver un moyen de rendre l’Europe à nouveau compétitive.
« J’ai dû réfléchir pendant quelques jours … avant de dire oui », se souvient Draghi plus tard en publiant son rapport final sur la révigoration de l’économie de l’Union européenne. « La tâche semblait si intimidante, si difficile. »
Mercredi, les idées de Draghi sur la compétitivité seront de retour au foyer alors que Von Der Leyen dévoile son plan pour le budget de sept prochains années de l’UE, dans ce qui sera un moment déterminant de son mandat en tant que présidente de la Commission européenne.
Le cadre financier mulannuel (MFF), comme le géant d’un plan de dépenses à long terme est connu, s’appliquera de 2028 à 2034. Le fait que deux ans ont été mis de côté pour les négociations sur ce que le budget contient est un signe qui doit – comme d’habitude – von der Leyen s’attend à une énorme bataille avec les gouvernements nationaux, qui doit être contesté à l’union sur ses contenus.
Les responsables de la Commission ont passé le week-end à enfermer les réunions de marathon pour finaliser la proposition et travaillaient toujours tard dans le lundi soir, alimentée sur la pizza, le cola et l’eau.
Les enjeux ne pouvaient guère être plus élevés. La proposition du MFF devra financer l’UE pour faire face à des défis sans précédent, y compris une guerre commerciale avec l’Amérique de Donald Trump; une véritable guerre avec la Russie de Vladimir Poutine; une concurrence intensifiée en provenance de Chine; conflit au Moyen-Orient; changement climatique; migration internationale; et la montée de l’extrême droite, avec son agenda politique anti-Bruxelles.
Selon les mots de Draghi, le vénérable sage de l’économie européenne: «Nous avons atteint le point où, sans action, nous devrons compromettre notre bien-être, notre environnement ou notre liberté.»
Le budget de base actuel de l’UE vaut environ 1,2 billion d’euros, à peine un petit nombre.
Mais cela ne représente qu’environ 1% du PIB total de l’UE, contre 48% pour le budget de l’Allemagne et 57% pour la France. Les observateurs respectés – y compris Draghi – soutiennent que l’investissement du secteur public de l’UE est terriblement inadéquat pour relever les défis auxquels le continent est confronté.
La question est de savoir à quel point le budget de Bruxelles a-t-il besoin d’être plus important pour le budget de Bruxelles? La réponse varie sauvagement, selon qui le donne.
Certains pays ne veulent aucune augmentation tandis que d’autres veulent que le budget de l’UE double, a déclaré Jan Stráský, économiste principal à l’OCDE.
« C’est la gamme, zéro à doubler, et mon évaluation serait qu’en augmentant de moins de la moitié, vous pouviez déjà réaliser beaucoup de sens à faire au niveau de l’UE », a déclaré Stráský à L’Observatoire de l’Europe. «Disons peut-être 20 ou 30%» – ce qui ferait que le budget total jusqu’à environ 1,3% du PIB – «s’il est bien dépensé, pourrait être une énorme amélioration.»
En plus d’un plus grand pot dans l’ensemble, l’OCDE a recommandé, dans un rapport ce mois-ci, redéfinissant les fonds existants de l’UE pour se concentrer sur la défense et un marché de l’électricité plus intégré, ce qui réduirait les coûts d’énergie et aiderait à stimuler la croissance.
Une plus grande part des dépenses publiques devrait être remise à Bruxelles, a suggéré le groupe de réflexion, pour coordonner des projets d’infrastructure transfrontaliers plus efficaces, comme les interconnexions électriques et les achats de défense.
« Il ne s’agit pas non plus de chercher la solution parfaite, il s’agit de récolter les avantages du premier ordre comme les fruits les plus bas », a déclaré Stráský.
D’autres analystes disent que Bruxelles doit être encore plus ambitieuse si l’UE doit rencontrer le moment. Selon Zsolt Darvas, l’un des auteurs d’une nouvelle étude du groupe de réflexion Bruegel, l’enveloppe de dépenses du MFF doit doubler, plus ou moins, pour tenir compte de la nécessité de financer la transition climatique et de rembourser ses dettes Covid-19.
« L’Union européenne fait face à une pression croissante pour accroître les priorités qui sont de plus en plus européennes de nature », a conclu l’étude de Bruegel. «Les défis, notamment les transitions climatiques et numériques, la compétitivité, la résilience économique, la défense, la gestion des migrations et la politique étrangère, vont au-delà des frontières nationales et de la demande de réponses coordonnées et bien respectées.
Darvas a proposé d’augmenter le budget à environ 2% du PIB. Une telle augmentation mettrait le budget de l’UE sur la bonne voie pour répondre à sa part des 800 milliards d’euros supplémentaires par an que Draghi a déclaré que les secteurs privé et public pourraient relancer la compétitivité économique de l’Europe.
Certains pays, y compris la France, conviennent que le budget de l’UE doit s’agrandir.
D’autres, comme l’Allemagne et les Pays-Bas, ne veulent pas du tout que le budget augmente. « La Suède est consciente non seulement d’acheter le récit que nous avons maintenant besoin d’un budget plus important parce que nous avons de nouveaux problèmes à gérer », a déclaré à L’Observatoire de l’Europe, la ministre suédoise des affaires de l’UE, Jessica Rosencrantz. «Nous devrons faire des priorités dans le budget.»
La Suède est particulièrement désireuse que le MFF s’adresse à la défense et à la sécurité, bien que certains analystes disent que le droit de l’UE empêche le bloc de faire des dépenses militaires directes grâce à son budget à long terme. « Comment cela devrait être formulé ou représenté dans le budget, à laquelle nous devrons revenir », a déclaré Rosencrantz. «Mais je pense que la défense, la sécurité, le soutien à l’Ukraine également, également la compétitivité – ce seront les sujets qu’un nouveau budget devrait gérer.»
Draghi a également proposé de simplifier radicalement le budget, une idée que Von der Leyen a accepté avec sa proposition de contour pour combiner le Fonds commun de la politique agricole et de la cohésion – les plus grands dépenses de l’UE – en un seul méga fonds.
Un deuxième pilier du MFF, sous les contours déjà annoncés par la Commission, créerait un nouveau fonds de compétitivité européenne, offrant une capacité d’investissement aux secteurs clés et un soutien à la recherche. Le troisième pilier du budget serait un nouveau fonds d’action externe, combinant l’aide au développement et la diplomatie, dans le cadre du plan initial de von der Leyen.
Déjà, certains pays et politiciens de l’UE sont en armes au sujet de ces réformes, en particulier en espèces pour les agriculteurs européens et les régions économiquement en difficulté.
Voilà pour les dépenses. La partie la plus dure – potentiellement, au moins – est de décider d’où devrait venir l’argent en premier lieu.
Un débat féroce est déjà en cours pour savoir si les nouvelles formes de ces «ressources propres», à mesure que le revenu de l’UE est qualifié, devrait être approuvé dans le cadre du nouveau budget, potentiellement en élargissant la part des revenus que Bruxelles peut tirer des impôts ou des arrangements financiers existants.
L’une des raisons souvent citées en faveur de nouvelles formes de ressources propres est de retirer la chaleur du débat sur les contributions des différents pays au budget, la fixation politique avec des «soldes nets».
Les pays qui sont des contributeurs nets – comme l’Allemagne, les Pays-Bas et la Suède – paient plus dans le pot qu’ils ne reçoivent. Cela rend souvent politiquement plus difficile pour ces gouvernements de justifier leur public national pourquoi le budget global de l’UE doit augmenter.
Le commissaire du budget de l’UE, Piotr Serafin, a promis «un ambitieux ensemble de ressources» qui «renforcera d’une part la capacité financière de ce que nous avons ici au niveau européen, mais d’autre part sera également politiquement et socialement acceptable pour les États membres mais aussi pour les citoyens d’Europe».
Il aura besoin de chance de son côté. « Nous ne voyons pas le besoin de nouvelles ressources propres et certainement pas d’impôts européens », a déclaré Rosencrantz en Suède. «Nous savons qu’il y a une grande discussion sur tout, de l’utilisation des revenus du schéma de trading des émissions de l’UE et du mécanisme d’ajustement des frontières en carbone à différents types d’autres formes de nouvelles ressources propres. Ce n’est pas quelque chose dont la Suède voit le besoin. Nous préférerions un focus sur les redéfinissements dans le budget, ce qui est toujours difficile, mais c’est ce que vous avez à faire dans un budget national, également lorsque vous avez de nouveaux défis à résoudre.»
Une façon de réaliser des économies est d’empêcher «un seul euro» d’aller dans un pays qui influence de manière flagrante les normes démocratiques de «l’état de droit» de l’UE, a ajouté Rosencrantz. C’est un point de vue qui sonne avec les objectifs de la Commission pour le prochain MFF.
L’équipe de Von Der Leyen élabore un nouveau régime de «conditionnalité» qui renforcerait les sanctions financières pour des pays comme la Hongrie (et, dans le passé, la Pologne) que Bruxelles a révélé qu’il ne faisait pas respecter les libertés démocratiques qui, selon eux, sont au cœur des valeurs de l’UE.
Mais lorsque chaque pays de l’UE doit être d’accord sur l’ensemble budgétaire – y compris la Hongrie de Viktor Orbán – rien ne garantit que des règles de conditionnalité se rendront au plan budgétaire final, tout ce que Von der Leyen et ses commissaires souhaitent.
En vérité, la question de punir les pays pour avoir échoué sur «l’état de droit» revient à la même question essentielle qui sous-tend tout le budget: à quoi sert vraiment l’UE? Combien, à cette époque de plusieurs défis mondiaux, les 27 pays du bloc devraient-ils faire ensemble, via l’action coordonnée à l’intérieur des bureaux de verre et d’acier imposants à Bruxelles, et combien devraient-ils décider à la maison?
En fin de compte, l’échelle et la portée du budget final de l’UE seront une expression de la réponse collective du bloc à cette question.
« Si vous regardez en arrière l’histoire des accords sur le MFF suivant, nous avons vu des changements très limités d’un cadre à l’autre », a déclaré Darvas, l’un des auteurs du rapport de Bruegel. À son avis, le plus grand risque pour l’UE augmentant aux défis auxquels il est confronté est que l’exigence d’un accord unanime entre 27 pays «limitera gravement» toute pièce de réforme.
« Il y a une énorme rigidité », a-t-il déclaré. «Je suis un peu sceptique qu’il y aura de grands changements cette fois non plus.»
