L'OBSERVATOIRE DE L'EUROPE
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Mardi 26 Avril 2011

Aménagement du territoire : remettre l'Homme au coeur de la politique



L'aveuglement de la Commission européenne devant les phénomènes de délocalisation industrielle, son rejet de toute politique industrielle au niveau européen comme au niveau national, sa tendance à traiter l'agriculture comme tout autre secteur moins lié au sol, sont largement le résultat de ses préjugés. Ce faisant, elle se met en contradiction avec elle-même, puisqu'elle a développé par ailleurs une très coûteuse politique dite "de cohésion" avec les Fonds structurels, et en particulier le Fonds de développement régional, politique ayant pour objet de réduire les retards de développement affectant certains pays ou certaines régions de l'Union européenne.


Courbe du coût marginal (cf. partie C)
Courbe du coût marginal (cf. partie C)

L'Aménagement du territoire, une discipline à part entière pour un développement humain intégral


A.- Quelques considérations historiques

 

                Lorsque, le 14 février 1963 fut créée la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale ou DATAR[1], ce fut une innovation majeure dans la conception du développement national. Au lieu de se contenter d'une vision sectorielle de l'action publique (l'agriculture dans toute la France, l'industrie dans toute la France, le commerce dans toute la France, l'enseignement dans la France entière…, visualisées par des statistiques de plus en plus élaborées totalisant l'état de la nation), on institutionnalisait enfin l'idée que le développement est affaire de réalités concrètes, et qu'il s''inscrit dans un espace différencié composé de terroirs irréductibles l'un à l'autre. La DATAR était une structure interministérielle ayant pour vocation de coordonner dans une vision spatiale les différentes politiques des ministères sectoriels.

 

                Peut-être même que le concept d'aménagement du territoire est d'origine française, encore que les plus beaux exemples de maîtrise du développement spatial nous viennent d'autres pays, tels que Pays-Bas, Suisse, Autriche…

 

                Malheureusement, l'homme politique français Eugène Claudius-Petit, qui peut être considéré comme le père de cette politique française, ou plutôt comme son ancêtre, puisque dès 1950, il publiait un rapport intitulé "Pour un plan national d'aménagement du territoire", a donné de cette politique une définition révoltante. Selon lui, "l'aménagement du territoire est la recherche dans le cadre géographique d'une meilleure répartition des hommes en fonction des ressources naturelles et de l'activité économique." Quels que soient les mérites de Claudius Petit pour faire pénétrer des préoccupations spatiales dans la politique française, il saute aux yeux qu'une telle définition fait de l'homme un instrument au service de "l'économicisme", au service d'une conception selon laquelle ce qui prime, c'est l'économie, c'est la croissance des richesses matérielles, les hommes constituant l'un des "facteurs de production", une ressource qu'il faut gérer, orienter, manipuler au même titre que les ressources matérielles de toutes sortes. Les hommes "en fonction de l'activité économique" et non l'inverse. Quant on voit ce que la vision purement "économiciste" du développement a pu produire de dégâts, par exemple dans les conceptions de la Commission européenne, pour laquelle la concurrence est le premier, sinon le seul principe d'organisation de la vie sociale, et la fluidité, la mobilité de la main-d'œuvre, un idéal permettant de localiser les hommes au mieux en fonction du seul critère du profit maximum, on ne peut qu'être plutôt méfiant à l'égard de la définition donnée par Claudius-Petit de l'aménagement du territoire.

 

                Mais le grand départ de la politique d'aménagement du territoire en France, c'est la création de la DATAR. Malheureusement encore, les responsables et animateurs de la "Délégation" étaient imprégnés d'une vision très technocratique des hommes, et, il faut le dire, très "parisienne" de l'espace français. Ils avaient bien perçu les inconvénients de plus en plus graves de l'hyperconcentration parisienne – et par "Paris", il faut entendre ici "l'agglomération parisienne", qui déborde sur la banlieue, et même la "région parisienne", puisque Paris satellise de vastes espaces bien au-delà des zones urbanisées de façon continue. Partant de ce seul constat, et non simultanément de constats parallèles relatifs à tout le reste du territoire national, qui constituait pourtant la majeure partie de la nation, aussi bien en superficie qu'en population et même en puissance économique, la doctrine officielle inspirée par la DATAR a consisté à affirmer qu'il fallait décongestionner la région parisienne, et cela par deux moyens essentiels: la création de "villes satellites" restant certes dans la mouvance économique de Paris, mais implantées à distance de la capitale par le maintien de zones non urbanisées entre elles et Paris (Cergy-Pontoise, Evry-Petit-Bourg…) et la promotion d'une dizaine de "métropoles d'équilibre" – en fait les agglomérations déjà les plus grandes de France – sur lesquelles on concentrerait le gros de l'effort de développement et d'investissement de la nation. Les plus grandes villes de province eurent droit elles aussi à leurs satellites: par exemple Le Mirail à Toulouse, L'Isle d'Abeau près de Lyon.

 

Ces doctrines se fondaient sur la conviction que les villes sont plus dynamiques que les campagnes, et les grandes villes plus dynamiques que les petites villes. Ainsi, favoriser les plus grandes agglomérations produirait un effet d'entraînement sur tout le reste du pays. Cette conception aboutit à une sorte de dédain pour tout ce qui n'était pas "grande ville", à la conviction que les petites villes et surtout le monde rural étaient condamnées à végéter dans un état de dépendance fondamentale par rapport aux agglomérations majeures, seules porteuses de l'avenir de la nation. A cette époque, je travaillais au sein d'une structure qui, par vocation, ne pouvait que s'inspirer d'une conception fondamentalement différente, à savoir au sein du Comité d'expansion économique de la Charente- Maritime. Les comités d'expansion, une création de Pierre Mendès-France, institués alors dans pratiquement tous les départements - mais il en existait aussi au niveau des régions -, cherchait, avec des moyens propres souvent étonnamment faibles (parfois seulement un Directeur, une secrétaire, et éventuellement en plus un chargé d'étude), à jouer le rôle d'un catalyseur d'initiatives, lesquelles devaient être prises en charge administrativement et financièrement par les structures" lourdes" du département (Conseil général et communes, Préfecture, chambres consulaires, syndicats patronaux et ouvriers…). Quand on a peu de moyens, il faut avoir des idées et convaincre les puissants de leur validité. C'est par ce mode opératoire très humble que les comités d'expansion ont souvent réussi à dynamiser de façon sensible leur zone d'action.

 

                Devenu charentais par profession, je m'efforçais de me mettre au service de l'ensemble de la population de mon département, sans dédain pour aucun groupe, pour aucun canton, et j'étais indigné des propos que j'entendais sur place ou ailleurs. Tel bureaucrate de la DATAR évoquait l'espace rural comme "espace résiduel". Très gentil pour la population des communes rurales qui abritent, encore aujourd'hui, 18 % de la population totale![2] Tel autre fonctionnaire de la même DATAR expliquait à des responsables régionaux et locaux qu'il y avait lieu, dans le cadre de la politique de décentralisation des activités, de procéder à la délocalisation en province de "corps morts" administratifs qui n'avaient rien à faire dans la région parisienne, ce qui permettrait de créer des emplois en province. Ces propos furent reçus dans un silence glacial par les cadres provinciaux présents, mais dès que l'orateur eut quitté la salle, ce fut un concert de protestations. Un Président de chambre de commerce s'exclama: "Ce n'est pas de corps morts dont nous avons besoin! Nous voulons des régions vivantes!" Très juste, mais pourquoi avait-il attendu que l'orateur ait disparu pour le dire? Comme quoi déjà à cette époque, la peur de la pensée unique était présente. Le Préfet de l'époque, adepte convaincu de la doctrine à la mode des métropoles d'équilibre, aurait été bien en peine de la mettre en œuvre dans son département, puisque le chef-lieu, La Rochelle, qui faisait environ 80 000 habitants, était loin d'avoir droit au titre envié de "métropole d'équilibre", et pour l'appliquer ici en toute rigueur, il aurait dû affirmer sans honte devant ses administrés que le département n'avait rien à réclamer, devant s'incliner devant la prééminence des métropoles les plus proches, Nantes ou Bordeaux, extérieures au département. Mais il s'en tirait en transposant à l'échelle de son département la philosophie régnante, et s'en allait proclamant de réunion en réunion que La Rochelle était le soleil, et que le reste du département n'avait qu'à se chauffer aux rayons. Certains allaient jusqu'à suggérer de forcer une urbanisation continue - un nouveau "mur de l'Atlantique" - entre La Rochelle et Rochefort, ville plus modeste située à une trentaine de kilomètres de la première, afin de promouvoir un pôle unique enfin digne de ce nom et capable d'entraîner un décollage décisif du département.

 

                Au même moment, je terminais une modeste étude dans laquelle j'étudiais les créations d'emplois dans le département en fonction de la dimension des communes. Et au rebours des théories en vogue, je constatai que plus la commune était petite, plus elle créait d'emplois, non pas évidemment en nombre absolu, mais au prorata de sa population. Les communes rurales étaient plus créatrices d'emploi que les communes urbaines, et les petites communes urbaines, plus créatrices que les grandes! Complétant le volet communal de l'étude par une analyse des créations d'emploi en fonction de la dimension de l'entreprise, je constatai parallèlement que c'était les petites entreprises qui créaient le plus d'emplois, les grandes entreprises du département – en Charente-Maritime, à l'époque, une entreprise d'un peu plus de 1 000 salariés était déjà une "grande entreprise" – restant à la traîne, voire stationnaires. La vérité est qu'il y avait, diffus sur l'ensemble du territoire départemental, un potentiel de croissance, un dynamisme latent, qui l'emportait en efficacité sur les performances des "grands", bien que ceux-ci fussent les privilégiés de la sollicitude officielle et des subventions!

 

                M. Chirac a dit un jour qu'il fallait pousser le développement de la région parisienne afin que le France possède un pôle de développement qui puisse rivaliser avec les pôles les plus importants d'Europe. Cela me rappelle le film "Le Dictateur", de Charlie Chaplin, où l'on voit, assis sur des tabourets à ressort, Hitler et Mussolini relevant tour à tour la hausse de leur tabouret pour surplomber leur concurrent, jusqu'au moment où l'un comme l'autre, ayant dépassé les limites du mécanisme, retombent brutalement au niveau du parquet… La prospérité n'est pas une question de dimension. Le "petit" Grand-duché de Luxembourg, à peine grand comme un département français, détient le niveau de vie le plus élevé du monde. Faisons au mieux avec tous nos moyens, toute notre population et tout notre territoire, et nous pourrons rivaliser avec Esch-sur-Alzette![3]   

 

                La concentration historique des équipements à Paris ou dans ses environs tient aussi à la vanité – osons dire le mot - de nos chefs d'Etat successifs qui ont presque tous cherché à laisser après eux des empreintes personnelles dans le paysage, et comme par hasard, c'est toujours à Paris que ces empreintes plus ou moins grandioses  ont été marquées. Napoléon n'a pas régné assez longtemps pour réaliser son rêve de faire de la capitale française une Babylone gigantesque; pour Pompidou, cela avait été Beaubourg; pour Mitterrand, ce fut l'Opéra de la Bastille, la Grande bibliothèque et l'Arche de la Défense; Chirac, plus modeste, nous a laissé un Musée des arts premiers; mais ne voilà-t-il pas que    M. Sarkozy se propose de créer un Gross-Paris (prononcez tous les "s") et notamment de faire construire aux portes de la capitale des tours rivalisant en taille avec les gratte-ciel américains!

 

                Hélas! Que de contresens, que d'entreprises gigantesquement inefficaces et inhumaines ont été poursuivis obstinément à travers ce fleuve de préjugés! Le résultat majeur de la politique des métropoles d'équilibre et des villes satellites, cela a été, moins d'une génération plus tard, le fléau des "quartiers sensibles". Il est temps de rechercher les bases d'une saine philosophie de l'aménagement du territoire.

 

B.- Les grandes lignes d'une saine philosophie de l'aménagement du territoire

 

                Faudrait-il prendre le contrepied systématique des conceptions dénoncées ci-dessus, en déclarant, conformément à l'exclamation célèbre de l'économiste britannique Schumacher "Small is beautiful", que la solution est de choisir systématiquement les équipements petits, les entreprises petites, les communes reculées, à l'exclusion des grandes réalisations? Certes non. En effet, le souci très légitime de promouvoir le développement diffus sur l'ensemble du territoire doit être tempéré par la prise en considération de quelques motifs qui justifient certaines concentrations, voire parfois y contraignent. Nous formulerons successivement ci-après et ce souci du développement bien réparti et les motifs précis d'y déroger.

 

1.- Les buts de l'aménagement du territoire échappent au productivisme

 

                Dire que l'aménagement du territoire doit "rechercher la meilleure répartition des hommes en fonction de l'activité économique", c'est considérer comme allant de soi que la discipline de l'aménagement territorial doit être au service du rendement de l'économie, et donc au service de la plus grande production possible de richesses matérielles. Voilà le fondement idéologique qui doit être courageusement contesté. Non pas que les préoccupations productives doivent être étrangères à un bon aménagement territorial. Mais l'intuition première, l'instinct de l'aménageur, c'est le souci de favoriser la vitalité, la créativité des collectivités humaines, leur développement humain intégral, et j'irais jusqu'à dire leur culture. L'aménagement du territoire est une discipline qui, prenant certes appui sur les processus économiques d'investissement et de production, vise par delà ces derniers, un progrès tous azimuts des sociétés humaines. Toutes les civilisations sont incarnées. S'appuyant sur des activités matérielles productives, elles s'élèvent jusqu'aux créations de l'esprit, jusqu'au développement de la philosophie, de la littérature et des arts, et en particulier du droit, qui est un instrument pour imprégner les activités extérieures des principes intérieurs dégagés à partir de la réflexion et de la culture nationales.

 

L'aménagement du territoire n'est pas une discipline à côté des autres, auquel pourrait se consacrer un ministère sectoriel, en plus de ceux de l'industrie, de l'agriculture ou de l'éducation. C'est une dimension de toute politique, un aspect que tout ministère technique devrait prendre en considération. Lorsque j'entends un ministre dire que la carte des hôpitaux, ou celle des tribunaux, n'est pas une question d'aménagement du territoire, je bondis! Il ne s'agit pas ici de se prononcer sur le bien ou le mal-fondé d'une politique réduisant le nombre des hôpitaux et des tribunaux en France, car l'aménagement du territoire doit certes compter avec d'autres contraintes que les siennes, mais écarter toute préoccupation d'aménagement spatial dans de telles questions, c'est aller à coup sûr vers de mauvaises solutions.  

 

                L'aménagement du territoire ne prend tout son sens que si l'on a compris que chaque peuple a contracté mariage avec un territoire. Léon XIII a dit cela très bien dans sa célèbre encyclique "Rerum novarum": "L'homme … s'applique pour ainsi dire à lui-même la portion de la nature corporelle qu'il cultive, et y laisse comme une certaine empreinte de sa personne." Certes, c'est à propos de la propriété individuelle qu'il disait cela, mais rien n'empêche d'étendre la même idée aux collectivités et d'affirmer que les peuples marquent les paysages de leur empreinte, donnant ainsi un visage à leur culture. Créer des emplois locaux, c'est certes exploiter des potentialités économiques, mais à travers elles, c'est permettre à des familles de s'enraciner dans une région, d'y vivre en sécurité, d'y faire pousser leurs racines, d'y créer peu à peu des liens sociaux entrecroisés créateurs d'une culture collective dépassant le cadre purement individuel ou même familial. Et c'est ainsi que, de proche en proche, et de terroirs en terroirs, se constitue dans l'histoire longue la grande nation.

 

2.- Remettre l'aménagement du territoire sur ses pieds

 

                Les pieds sont plus bas que la tête; les fondations sont plus basses que les murs et le toit. A l'encontre des "grisés du gigantisme", il faut souligner avec force que le but premier de l'aménagement du territoire est de faire bénéficier toutes les populations du pays, où qu'elles résident, d'un niveau de développement comparable, sinon absolument égal, ce qui serait utopique. Aussi, contrairement à Claudius-Petit, je ne dirais pas qu'il faut avant tout rechercher une meilleure répartition des hommes en fonction de l'activité économique, mais au contraire, rechercher une meilleure répartition des activités économiques au profit des hommes là où ils sont. Et s'il est vrai que la localisation des ressources naturelles nous est imposée par un cadre géographique qui est ce qu'il est et que nous n'avons pas fabriqué nous-mêmes, il reste que le développement est de moins en moins asservi à la localisation de ces ressources naturelles. Jean-François Gravier, dans son célèbre livre Paris et le désert français, paru juste après la guerre, soulignait avec raison que si les localisations industrielles du XIXe siècle avaient été largement conditionnées par la présence des minerais de pondéreux – charbon et minerai de fer -, cela était de moins en moins vrai au XXe siècle, qui a connu un allègement des matériaux utilisés. L'aluminium, puis le plastique ont concurrencé l'acier, l'électricité facilement transportable a pris le relais des énergies lourdes, charbon et même pétrole, au coût de transport plus élevé, les services de transport devenant eux-mêmes de moins en moins chers. Et Gravier constatait que partout en Europe, sauf en France, le XXe siècle a connu une multiplication des industries très dispersées, de tailles souvent modestes, utilisant par exemple l'énergie électrique grâce à une multiplicité de petits barrages barrant à différents niveaux les vallées pour une production très dispersée d'hydroélectricité. Et il invitait la France à saisir de façon plus déterminée ces opportunités pour parvenir à un développement industriel plus "capillaire" et mieux réparti.

 

                Il est vrai que des tendances plus récentes – on pourrait dire celles du XXIe siècle – comportent des facteurs de régression de cette liberté naguère croissante de localisation des industries. Avec l'épuisement progressif mais irréversible du pétrole, il est pratiquement sûr que le prix de l'énergie va monter fortement, et il n'y a guère de doute que ce phénomène majeur va bouleverser bien des caractères des économies nationales et mondiale. Or l'activité de transport, c'est essentiellement de la consommation d'énergie, et il est donc presque sûr que le coût des transports va lui aussi augmenter dans les décennies qui viennent. En conséquence, il semble que la liberté de localisation des activités due à des transports bon marché puisse elle-même être freinée.

 

                Cette crainte n'est justifiée qu'en partie. La raréfaction du pétrole ne va pas nous ramener à l'économie du charbon, mais peut-être plutôt à celle du nucléaire. Or quelle que soit l'évolution des coûts de transport, ils n'arriveront jamais à freiner la mobilité du minerai utilisé dans le nucléaire, qui ne pèse rien ou presque. D'autre part, l'électricité est le véhicule universel de transport de toutes les sources d'énergie. Or quelle que soit la dépendance à l'égard de sources d'énergie difficilement délocalisables en elles-mêmes, il sera toujours possible de transporter l'énergie produite après la transformation sur site de celle-ci en électricité. Le coût du transport de l'électricité reste techniquement connu et fixe: c'est l'effet Joule qui occasionne certes des pertes croissantes avec la distance parcourue, mais que l'on peut de mieux en mieux surmonter grâce aux hautes tensions. Enfin bien des énergies nouvelles, notamment parmi les énergies non polluantes, permettent des lieux de production multiples et très disséminés. Plutôt que la mobilité des hommes, favorisons la mobilité des facteurs matériels de production.

 

                Mais il faut aller plus loin. Au lieu de pousser les hommes à se concentrer dans les mégalopoles, ne faudrait-il pas au contraire, favoriser l'esprit pionnier susceptible de susciter des vocations pour le développement ou le renouveau de régions en perte de vitesse ou même de zones qui n'ont jamais connu une grande prospérité. Il ne s'agit pas de faire des programmes de mobilité de la main-d'œuvre recourant aux mêmes moyens technocratiques que ceux dont nous assomme la Commission européenne, fût-ce avec des objectifs opposés. Laissons les gens libres de rester attachés à leurs racines. Néanmoins ne convient-il pas de favoriser de préférence ce qui va dans le sens d'un développement intégral du territoire, plutôt que ce qui va dans le sens d'une concentration malthusienne du développement sur des plates-formes géographiques de plus en plus étroites? J'en appelle de la concentration déraisonnable à la reconquête du territoire!

 

3.- Contribution des services publics à un bon aménagement du territoire

 

                Lorsqu'ils se conformaient à la théorie française traditionnelle des services publics, ceux-ci apportaient une contribution substantielle à l'aménagement du territoire. En effet, parmi les caractères du service public, il y avait le principe de l'égalité des citoyens devant le service public. Prenons le cas de la voie ferrée: l'égalité des citoyens devant le service public des chemins de fer se traduisait notamment par l'égalité du prix du voyageur-kilomètre et de la tonne-kilomètre sur tout le territoire, ce qu'on appelait la péréquation. Et la "mission de service public" du chemin de fer liait strictement le chemin de fer français au territoire français. Aujourd'hui, on assiste au divorce entre SNCF et territoire. Influencés par les conceptions anglo-saxonnes et par l'idéologie économique de l'Union européenne, on assiste à un rejet du principe d'égalité des citoyens qui, cessant d'être des usagers, deviennent des clients. Changement de vocabulaire significatif! Les tarifs kilométriques varient d'une ligne à l'autre, mais aussi d'un jour à l'autre, on pourrait dire d'une minute à l'autre. Mais surtout la mission territoriale de la SNCF est oubliée. Alors que le réseau traditionnel se dégrade en France, au point que les trains doivent sur bien des lignes ralentir pour ne pas dérailler, la SNCF ne mise en France que sur les lignes de TGV, dont elle est fière à juste titre, mais condamne toutes les régions qui ne possèdent pas ce type de ligne à VGT. Les trains Corail eux-mêmes, qui constituent pourtant les "grands trains" des lignes classiques, sont parfois négligés, la SNCF en a supprimé quelques-uns. La SNCF se prend pour une multinationale et entreprend d'investir dans le monde entier, oubliant au passage sa vocation spécifiquement ferroviaire pour se lancer dans toutes sortes de spéculations imprévues[4]. Réaction, il faut le dire, en partie excusable des dirigeants de la SNCF, contraints d'adopter des pratiques libre-échangistes pour se défendre contre la concurrence qu'ils subissent désormais sur le territoire national par la volonté de la Commission européenne.   

 

4.- Le développement intégré

 

                On peut vivre, certes, avec une seule jambe ou en étant manchot. Mais n'est-il pas préférable de posséder deux bras et deux jambes? Un sourd, Beethoven, a pu être le plus grand musicien de l'histoire. Mais n'est-il pas préférable de posséder une excellente ouïe?

 

De même un pays, une région, peuvent vivre en ne possédant que quelques activités productives, qu'une gamme limitée d'équipements. En pareil cas, elles doivent aller chercher à l'extérieur ce qui leur manque. Le paysan prend sa voiture et part pour la ville y chercher dans des commerces les produits qu'il ne trouve pas dans son village; il va au chef-lieu afin d'y accomplir dans des Services publics les démarches administratives indispensables. Une nation importe les biens qu'elle ne produit pas elle-même. Tout cela est banal et normal. Et les manques des uns sont complétés par le trop plein des autres, ce qui nourrit la solidarité des hommes de collectivité à collectivité. Mais n'y a-t-il pas lieu de se réjouir lorsqu'un pays qui ne possédait aucune entreprise dans tel secteur, par exemple dans l'industrie du jouet, voit se créer en son sein une entreprise saine qui complète la gamme de ses productions? Lorsqu'un canton qui ne possédait pas d'épicerie, ou de bureau de poste, ou de pharmacie, bénéficie enfin de telles créations? Ou plutôt – car cette formulation est plus actuelle - , lorsqu'une menace de suppression de tels équipements est finalement conjurée?

 

                Lorsque je travaillais dans le Tiers-monde comme assistant technique dans le cadre de l'aide au développement, j'y entendais souvent évoquer le concept de développement intégré. La poursuite du développement intégré, ce n'est au fond que celle du développement intégral, pour donner une deuxième jambe aux pays qui n'en ont qu'une, une paire d'oreilles à ceux qui n'en ont aucune, autrement dit un dispensaire ou des puits d'eau saine dans une zone qui en manque cruellement, des cultures vivrières plus abondantes là où la faim et la malnutrition font des ravages. Au lieu de pousser les pays pauvres à multiplier les productions d'exportation, soi-disant pour procurer des devises permettant à ces pays d'importer les biens qu'ils ne produisent pas eux-mêmes (ou encore pour être en mesure de rembourser leurs dettes…), on plaçait un espoir dans ce qu'on appelait le développement "par substitution d'importation", les importations coûteuses et qui marquent une dépendance étant remplacées autant que faire se pouvait par des productions autochtones. Mais la politique du Fonds monétaire international et le climat libre-échangiste ont réduit les résultats de ces efforts.

 

                Si j'étais maire, il me semble que je ne serais pas obsédé par l'idée de faire grossir ma commune, d'augmenter son peuplement. Chaque matin, je me demanderais plutôt: "Quel est l'équipement qui manque le plus cruellement dans ma commune? Efforçons-nous de le créer! Quelle activité nouvelle serait-il souhaitable d'y introduire pour y diversifier les productions, et par voie de conséquence les aptitudes, les qualifications de la main-d'œuvre locale? Lançons-nous dans l'aventure de cette création nouvelle!" Bien davantage que son accroissement quantitatif, ce qui me réjouirait , ce serait la variété accrue dans la composition sociologique de la population communale. Voilà une autre façon de dire que l'aménagement du territoire doit se concevoir en partant de la base, et non du sommet comme certains le conçoivent parfois. Lorsque le regretté Maurice Allais, notre prix Nobel d'économie, déclarait souhaitable que l'Europe s'efforce de produire elle-même quelque 80 % de ses besoins dans chaque branche productive, ne consentant aux importations que pour les 20 % restants, il souscrivait au fond, sans employer l'expression, au concept de développement intégré[5].

 

                Pensons, en matière d'urbanisme, aux conséquences d'une urbanisation désintégrée, par laquelle il y a à un bout de l'agglomération l'habitat, et à l'autre, les emplois. Ou plutôt, comme cela est le plus fréquent, au centre les emplois et dans la banlieue l'habitat. D'où les coûteuses et épuisantes "migrations alternantes". Coûteuses en argent, coûteuses en temps. Comme une mayonnaise qui "tombe", on a perdu le secret de faire un tissu urbain intégré, où toutes les fonctions urbaines sont intimement associées, comme c'était le cas dans les villes anciennes, jusqu'au XIXe siècle[6]. Et ce n'est pas une question de dimension, mais de culture: toutes les villes ont perdu le secret à la même époque, quelle que soit leur dimension. A Paris comme à Colmar. De ma fenêtre dans la vieille ville de La Rochelle, je voyais la porte de mon bureau professionnel. En moins de cinq minutes à pied, j'y étais. 

 

                A propos de développement intégré, il convient d'ajouter quelque chose. Il n'y aura jamais d'autarcie totale, et ce n'est d'ailleurs pas souhaitable. Une région devra toujours, à des degrés divers, entretenir des relations avec les autres régions, avec d'autres pays. Mais il est alors souhaitable que ces relations soient omnidirectionnelles. Je m'explique. Je suis moins dépendant si je dépends de tout le monde plutôt que d'un seul, qui, dans ce cas, pourra me tenir la dragée haute, me faire passer par les fourches caudines de ses chantages, de ses prix monopolistiques, de sa domination bureaucratique. Donnons quelques exemples. Les pays en développement recherchent, et c'est bien naturel, des aides extérieures. Mais ils ont en général le souci de diversifier l'origine des dons, car les donateurs ont toujours tendance à imposer aux bénéficiaires de leurs aides certaines conditions qui sont ressenties comme des ingérences blessant leur souveraineté. Pouvoir jouer sur une large gamme de donateurs, lesquels conditionnent leurs aides par des règles très diverses, c'est récupérer une marge de liberté en donnant la préférence aux donateurs dont les conceptions rejoignent au mieux celles du pays bénéficiaire.

 

                Voici un autre exemple, très différent. Le réseau de chemins de fer a été créé en France au XIXe siècle en suivant de près le plan conçu par un certain ingénieur Legrand, plan caractérisé par un schéma en étoile, où étaient massivement privilégiées les relations de chaque région avec Paris, au détriment des relations de voisinage de région  à région. Il y avait probablement dans cette conception des arrière-pensées stratégiques compréhensibles. Il n'en reste pas moins que, du fait de ce réseau en étoile – qui reste encore largement celui de la France aujourd'hui –, le caractère intégré du développement régional a été brisé, chaque région négligeant peu ou prou ses relations anciennes de voisinage au profit des seules relations avec la capitale, désormais tellement plus commodes. Par la suite, tous les réseaux ont emboité le pas au modèle ferroviaire. Les autoroutes ont suivi un schéma semblable en étoile, et même les relations aériennes, ce qui est un comble, puisqu'à la différence des modes de transport terrestres, le trafic aérien ne dépend pas d'infrastructures linéaires fixes, mais seulement d'infrastructures ponctuelles, celles des aéroports, compatibles, techniquement sinon économiquement, avec n'importe quelle relation linéaire.

 

5.- Les facteurs de différenciation du territoire

 

                Ce qui a été dit jusqu'à maintenant pourrait donner à penser que l'auteur imagine un territoire indifférencié, monotone, et où l'on trouve tout partout. Toute la gamme des équipements dans toutes les communes, toute la gamme des activités dans tous les terroirs. Il est évident qu'il ne peut et ne doit pas en être ainsi, et il semble à l'analyse que la raison en provienne essentiellement de quelques causes majeures: les effets de seuil, les effets de synergie et les effets de site.

 

a) Les effets de seuil

 

                On sait bien que chaque localité ne peut pas posséder tous les équipements imaginables. Une des principales raisons en est que les équipements ont un coût, et que la bonne gestion des ressources financières et leur rareté obligent à faire des arbitrages et à considérer que tel équipement n'est concevable que pour desservir un certain effectif minimum de population, en dessous duquel il y aurait gaspillage de ressources, car le rapport entre les avantages dus à l'existence de l'équipement et les coûts d'investissement et de gestion qu'il occasionnerait serait disproportionné.

 

                Mais il saute aussi aux yeux que la possibilité de faire descendre les équipements au niveau le plus bas possible dépend du coût, très variable, de l'équipement. On pourra "se payer" dans toutes les communes un minimum de services administratifs, état civil, cadastre, voirie vicinale, etc., mais il faudra accepter que la maternité soit peut-être au chef-lieu d'arrondissement, le théâtre seulement au chef-lieu du département. Bref, pour chaque type d'équipement apparaîtra un seuil en deçà duquel sa création n'est guère pensable, et à partir duquel elle le devient. Cette multiplicité des seuils selon l'équipement ou l'activité explique déjà largement la différenciation du territoire et des paysages.

 

                Accepter que tout le monde ne trouve pas tout à sa porte , c'est le bon sens le plus élémentaire. Mais on remarquera toutefois que cette constatation d'évidence justifie et réclame que l'aménagement du territoire soit conçu à partir du bas, pour monter progressivement jusqu'aux réalisations les plus dispendieuses et donc les plus rares, et non à partir du sommet et des plus grandes métropoles, comme certains technocrates l'ont prôné. En effet, en partant du haut, on ne se heurte jamais à l'effet de seuil. L'équipement qui pourrait être largement multiplié à un niveau de population restreinte, on peut a fortiori le créer dans la grande agglomération, puis oublier les collectivités plus restreintes frustrées pourtant sans justification. Au contraire, en partant du bas, on va immédiatement se heurter aux impossibilités dues aux effets de seuil, puis voir affleurer des possibilités plus diversifiées au fur et à mesure que l'on remonte à des niveaux plus élevés d'organisation sociale.

 

                Les coûts ne sont pas les seules sources des effets de seuil. Par exemple, il est évident que la création d'une industrie automobile ou aéronautique exige d'être implantée dans un "bassin d'emploi" de dimension plus importante que d'autres industries moins demandeuses en main-d'œuvre, et notamment en main-d'œuvre très qualifiée.

 

b) Le concept de maillage

 

                Dérivant assez directement de l'idée de seuil, apparaît alors le concept de maillage. Aménager un territoire, c'est établir un maillage raisonnable pour chaque équipement, pour chaque type de réseau, routes, gaz, eau, électricité, téléphone, etc. L'idée est bien de densifier au maximum ces réseaux, sans discrimination injuste entre régions, mais en tenant évidemment compte de l'impossibilité de créer tout partout. Et la densité de chaque réseau dépendra avant tout du coût occasionné par lui, tant en investissement qu'en gestion.

 

c) Les effets de synergie

 

                Il faut mentionner aussi les exigences de la synergie. Un milieu universitaire exige non seulement des professeurs, mais aussi des chercheurs, les deux activités pouvant d'ailleurs être assumées souvent par les mêmes personnes. Enseignement et recherche se fécondent mutuellement. Un milieu humain pas assez diversifié freinerait l'épanouissement de tels centres universitaires. Bien plus, l'association d'industries avec la recherche et l'enseignement offre des possibilités bien supérieures de fécondations mutuelles. Tel est le cas des "Pôles de compétitivité" associant depuis 2004 industries, centres de recherche et organismes de formation en vue de projets innovants. De même, il y a de grands avantages à tirer de l'association d'une industrie agro-alimentaire aux spéculations agricoles de la zone considérée!

 

d) Les effets de site

 

                  A côté de l'effet de seuil, il y a l'effet de site. Qu'est-ce qu'un site? C'est un lieu ou une zone considérés dans leurs caractères spécifiques qui se trouvent réunis là , et non ailleurs. Les caractéristiques propres à un site empêchent parfois la création sur place de telle activité ou de tel équipement, mais en revanche permettent d'autres créations que l'on ne pourrait pas localiser ailleurs. Enseignant l'aménagement du territoire au Cameroun, je demandais à mes étudiants: "Quels sont les caractères propres au site de la ville de Douala?" Et ma réponse fut la suivante: "Douala, capitale économique du Cameroun, est un port maritime et pourtant ce n'est pas un port côtier. Il est situé à l'intérieur des terres, en pleine zone de forêt équatoriale dense, mais en bordure du fleuve le Wouri. Et il est situé au point le plus en amont compatible avec l'accès des navires de mer. Plus en amont, le fleuve se réduit à un gros ruisseau." Visiblement, le site choisi pour la création du port et de la ville de Douala résulte du désir de pénétration des terres à partir de la mer.

 

                L'effet de site est un puissant facteur de différenciation des territoires. Songeons aux barrages hydroélectriques, qui ne peuvent être que là où ils sont, ou encore aux zones touristiques, dont la prospérité est strictement liée à des atouts offerts par la nature là et non ailleurs.

 

                Sans doute faut-il élargir le concept de site à des considérations pas seulement naturelles, mais aussi humaines. La Commission européenne, avec son idée de vin rosé par mélange de vin rouge et de vin blanc, aurait bien voulu que l'on puisse produire n'importe quel vin n'importe où, mais elle se heurte dans cette entreprise, non seulement aux aptitudes naturelles différenciées des différents sites de production, mais aussi aux traditions ancestrales qui font que telle région est un "bassin de compétences" séculaire qui constitue un trésor à ne pas dilapider. Les délocalisations industrielles sont un fléau notamment pour cette raison, et Maurice Allais soulignait que certaines délocalisations, lorsqu'elles sont poussées jusqu'à leur terme, détruisent des bassins de compétence perdus à jamais par la nation. Et l'on est en droit de parler de "sites" lorsqu'on identifie les aptitudes humaines d'une région, parce que, bien heureusement, il est difficile et long de déraciner complètement ces hautes traditions des mains-d'œuvre régionales, au point qu'elles s'apparentent par leur tenace survie à des phénomènes de la nature.

 

                Ceci dit, il ne s'agit nullement, par une telle affirmation, de dénier à d'autres régions, à d'autres pays, le droit de tenter leurs chances dans les mêmes spéculations productives, à condition toutefois de respecter les "appellations contrôlées". Ô pays audacieux et entreprenants, faites où vous voulez du vin mousseux, mais n'appelez pas "champagne" un vin fabriqué en Russie ou en Patagonie… Ce serait de la contrefaçon. N'oubliez pas que la Champagne est une région, qui a doit à sa marque, comme Vuitton ou Hennessy ont droit à la leur…

 

C.- Justifications économiques de la conception proposée

 

                J'entends déjà les objections possibles. "Votre conception de l'aménagement du territoire, c'est du luxe! Une telle politique aurait un sérieux coût que la nation ne saurait supporter, surtout en cette période de crise qui exige une exceptionnelle austérité budgétaire."

 

                D'abord, je voudrais bien que l'on m'indique dans quels domaines la politique est gratuite! Quand je pense par exemple aux dépenses consacrées à un audiovisuel public qui contribue principalement à l'abrutissement des familles et notamment des jeunes dans toutes les chaumières, je serais tenté de penser qu'une bonne partie de cet argent serait mieux utilisé pour le bien du pays à un bon aménagement de ses régions.

 

                Répétons-le, les finalités de l'aménagement du territoire dépassent les considérations purement économiques. Mais plaçons-nous tout de même un moment sur le terrain du rendement économique! Et nous constaterons que la théorie économique vient à la rescousse pour confirmer ce qui vient d'être dit en faveur d'un aménagement qui part du bas.

 

1.- Rappel de quelques enseignements de la théorie économique: coût marginal et coût moyen

 

                Le coût marginal (Cμ) est le coût unitaire pour l'entreprise de la dernière unité produite par elle (la dernière voiture, ou le dernier téléviseur, ou le dernier pot de yaourt, etc., selon la nature des activités de l'entreprise en cause). En général, les premiers exemplaires du produit coûtent très cher à l'entreprise, car pour produire ne serait-ce qu'une seule voiture, il faut déjà avoir fait tous les investissements nécessaires à la production de voitures. Avoir construit l'usine, l'avoir équipé de toutes les machines nécessaires. Les voitures suivantes coûtent moins cher, car les investissements effectués pour la première voiture ne sont pas, pour l'essentiel, à refaire pour les suivantes, ils peuvent servir sans de grands ajouts, à la production de milliers, voire de dizaines de milliers de voitures. Les dépenses qu'il faudra effectuer pour les voitures suivantes, ce seront surtout des dépenses à peu près proportionnelles au volume de la production: salaires, consommation d'énergie, taxes, etc.

 

                Ainsi dans un premier temps, la courbe du coût marginal est fortement décroissante avec le volume de la production (voir courbe rouge sur le graphique ci-dessous). Mais peu à peu, le phénomène s'essouffle. Pour produire davantage, il va falloir agrandir l'usine, acheter de nouvelles machines. Et puis, les frais généraux d'administration et de gestion vont s'alourdir plus que proportionnellement au volume de la production, compte tenu de la loi bien connue de Parkinson, selon laquelle les grandes organisations développent des coûts croissants d'administration. Bref, à partir d'une certaine taille de l'entreprise, le coût marginal, après avoir baissé, passe par un minimum (point B du graphique), puis se met à grimper de plus en plus.

 

                Le coût moyen (Cm), lui, est le coût total engendré par la totalité de la production divisé par le nombre de produits fabriqués. C'est donc aussi un coût unitaire – coût de la fabrication d'un seul exemplaire du produit), mais moyen. La caractéristique de la courbe du coût moyen (voir courbe noire du graphique) en fonction du volume de production est qu'elle "se traîne" avec retard derrière la courbe du coût marginal. En effet, alors que le coût marginal ne dépend que du dernier exemplaire produit, le coût moyen garde en lui la trace des coûts engendrés par tous les exemplaires antérieurs.



                Ainsi, pendant la première phase, où le coût marginal décroit, le coût moyen décroit aussi, mais plus lentement que le coût marginal. Donc, dans cette première phase de l'expansion de l'entreprise, le coût moyen est supérieur au coût marginal.

 

                Puis, nous l'avons vu, le coût marginal se met à croître. Mais tant que, malgré cette remontée, le coût marginal reste en dessous du coût moyen, ce dernier continue à décroître, quoique plus faiblement. C'est seulement lorsque la remontée de la courbe du coût marginal aboutit à couper la courbe du coût moyen et que le coût marginal devient supérieur au coût moyen (au point C du graphique), que le coût moyen commence lui aussi à grimper, mais toujours en "traînant" la patte, donc moins vite que le coût marginal. Dans cette dernière phase d'expansion de l'entreprise, le coût moyen est inférieur au coût marginal.

 

                Dans la plupart des secteurs économiques, si une seule entreprise voulait, par une situation de monopole, satisfaire les besoins totaux de la population, elle devrait augmenter sa production à un niveau qui la porterait nettement dans la partie droite du graphique, dans la zone où les coûts sont croissants et où le coût marginal dépasse le coût moyen (par exemple au point D). Mais la théorie nous rappelle aussi qu'aucune entreprise n'a intérêt à vendre à un prix inférieur au coût marginal, faute de quoi elle perdrait de l'argent sur les derniers articles vendus. Notre entreprise monopolistique va donc devoir élever son prix de facturation au-dessus ou au moins au niveau de ce coût marginal, mais la concurrence, qui ne va pas manquer de se manifester bientôt, va entraîner un partage de la production entre plusieurs entreprises, et chacune se situera désormais plus à gauche dans le graphique, les entreprises concurrentes vont se multiplier jusqu'à ce que, pour chacune, coût marginal et coût moyen s'égalisent (le point C du graphique).

 

2.- Application de la théorie à l'aménagement du territoire

 

                Ce qui est vrai pour une entreprise l'est aussi pour les collectivités territoriales et pour les cités. Au-delà d'une certaine dimension, les inconvénients de la congestion deviennent si énormes, ils produisent des nuisances de tous ordres si graves – inutile ici de les détailler, tout le monde est aujourd'hui bien sensibilisé à ces problèmes - que de deux choses l'une: ou bien le standard de vie des populations résidentes se dégrade de façon inquiétante, ou bien l'on est condamné à s'engager dans la voie d'investissements sans fin de plus en plus coûteux, non seulement en valeur absolue, mais aussi, soulignons-le, par tête d'habitant. En un mot, le coût marginal d'installation d'un habitant supplémentaire dans ces mégalopoles devient insupportable.

 

                Quelques exemples ici de ces coûts. Lorsque la France a entrepris de construire le périphérique de Paris, elle a dû y consacrer pendant la durée des travaux, si mes souvenirs sont exacts, plus de la moitié des crédits nationaux totaux affectés aux investissements de voirie. Dans un domaine très différent, lorsque le Gouvernement a fait peindre par Chagall le plafond de l'opéra Garnier de Paris, il a dû y consacrer, là encore si mes souvenirs sont exacts, plus de la moitié des crédits totaux consacrés à la culture par le budget de la nation.

 

                Pour parler d'elles comme s'il s'agissait d'entreprises, les grandes agglomérations ne sont pas rentables. Les résidents des plus grandes agglomérations ne sont pas en état de financer de leurs propres deniers la totalité de leurs équipements et de payer à leur véritable prix leurs services publics. Si Paris-agglomération, qui représente à peu près 1/5e de la population nationale, a pu absorber plus de la moitié des crédits nationaux de voirie, cela signifie que le reste de la France, les 4/5es, ont été obligés de mettre la main à leur portefeuille pour compléter la contribution des Parisiens. Tout le monde sait que le prix du ticket de métro ne couvre qu'une fraction du coût d'exploitation du métro et des bus parisiens. Et ce n'est pas seulement la Ville de Paris qui fournit le complément… Tout le monde sait, ou devrait savoir, que l'exploitation du réseau de banlieue de la SNCF est lourdement déficitaire. Voici ce qu'a écrit Michel Drancourt: "Avec le déficit des transports dans la région parisienne, il y aurait de quoi construire chaque année l'équivalent d'un métro express régional."[7]  Mais nous avons appris que M. Sarkozy a lancé un vaste plan d'équipement de la grande région parisienne, ce que j'ai appelé plus haut le Gross-Paris. Et autour du premier périphérique, il y en aura un deuxième, au kilométrage évidemment bien plus long.

 

                On répondra peut-être: "Oui, les équipements urbains sont très coûteux. Mais comment les éviter? On ne peut pas, comme vous venez de le souligner, laisser le mode de vie des citadins se dégrader de plus en plus. C'est très cher, mais il faut y passer!"

 

                La réponse à cet argument apparemment très fort est celle-ci: certes, une fois que les agglomérations ont atteint les dimensions qu'on leur connaît aujourd'hui, une fois que les besoins sont là, qu'ils sont devenus aigus, il n'est pas possible de fermer les yeux sur eux, il faut bien les satisfaire. La question est cependant de savoir si l'on n'a pas négligé en temps utile de planifier une tout autre politique de développement régional et d'aménagement du territoire, autre politique qui aurait peut-être eu la vertu de stopper, ou tout au moins de ralentir sensiblement la vitesse de croissance des plus grandes agglomérations. Si vous avez un torrent dangereux d'où dévale des masses énormes d'eau qui dévastent tout sur leur passage et provoquent des inondations en aval, quelle est la mesure sage à prendre? Construire un énorme barrage au débouché du torrent dans la vallée? Ou construire plutôt une série de barrages modestes échelonnés tout le long du cours d'eau à partir de la source, de sorte qu'en aval, le débit ne soit guère plus fort qu'en amont?

 

                Revenons un instant aux enseignements de la théorie économique. Installer des habitants dans une zone rurale quasi désertique, est-ce coûteux? Certes, le coût d'installation de la première famille sera très coûteux. En effet, pour faire en sorte qu'elle bénéficie des mêmes commodités de civilisation que les habitants des villes, il va falloir pour une seule famille tracer des kilomètres de route, tirer des kilomètres de ligne électrique, de ligne téléphonique, installer des kilomètres de conduites d'eau, créer peut-être un relais hertzien, etc. Le coût marginal de la première famille est astronomique en zone rurale. Mais très rapidement, dès qu'un certain peuplement supplémentaire va se produire, le coût supplémentaire de l'installation des nouveaux arrivants va tomber à un niveau très bas. Là où vit une famille, il peut en vivre deux, sans guère d'équipements nouveaux. La courbe du coût marginal va tomber très rapidement et très fortement. Or, à moins d'opter pour un désert total, ce que personne ne recommande, c'est bien le coût marginal qu'il faut prendre en considération. La question est: où est-ce que cela coûte le moins cher d'installer 1 000 habitants supplémentaires? A la ville ou à la campagne?  La réponse ne fait aucun doute: c'est à la campagne.

 

                Nous avons pris l'exemple extrême d'une alternative entre grande agglomération urbaine et implantation rurale. Mais il est clair qu'il faut généraliser le raisonnement et conclure que plus l'agglomération d'implantation est importante, plus sont élevés les coûts des équipements indispensables à l'accueil d'un contingent supplémentaire de population.

 

D.- De quelques erreurs intellectuelles et idéologiques au sujet de l'aménagement du territoire

 

1.- Le rapport B/I

 

                La tendance spontanée de bien des décideurs est d'être éblouis par l'effet de masse, et de privilégier les projets spectaculaires de grande dimension, qui produisent évidemment des effets bénéfiques plus importants que des projets plus modestes. Pas de doute, un grand hôpital permet de soigner davantage de malades qu'un petit. Un grand barrage hydroélectrique produit davantage d'électricité qu'un petit. Une grande surface satisfait davantage de besoins de consommation qu'un petit commerce de détail. Si bien qu'il est passé presque en proverbe de dire qu'il est plus facile d'obtenir un financement de quelques milliards que de quelques millions. Et le lobbyisme est évidemment plus puissant et plus "convaincant" pour de grands que pour de petits projets.

 

                Pourtant cette tendance omniprésente repose sur une erreur économique évidente. Ce qui doit être considéré et comparé, pour choisir entre plusieurs utilisations possibles des ressources financières, ce n'est pas le montant absolu "B" des bénéfices à attendre d'un projet, mais le rapport entre "B" et le montant "I" de l'investissement nécessaire. Une bonne utilisation des ressources budgétaires cherche l'optimisation du rapport B/I, à travers une série de projets dont certains seront grands, d'autres de taille moyenne, d'autres enfin minuscules. Et rien ne prouve que, dans la file d'attente des projets ainsi classés par rendements B/I décroissants, on trouvera en tête de file les projets les plus grands et en queue les petits projets.

 

2.- Les dynamismes illusoires dus aux "effets de pompage"

 

                "Il faut concentrer les équipements et les activités dans les grands centres et les grandes métropoles, car c'est là qu'il y a le plus grand dynamisme". De fait, ce sont les grandes agglomérations qui connaissent la croissance démographique la plus rapide, où se concentrent la plupart des créations d'emplois, où afflue tout ce qui compte dans les domaines intellectuel et culturel. Argument qui semble imparable! Et cette conviction est logée dans la plupart des cerveaux qui ont prise sur les décisions.

 

                Pourtant cette opinion si répandue n'est dans une large mesure qu'un sophisme. En effet elle consiste à prendre les effets pour des causes, et à estimer qu'un état de chose doit perdurer pour la seule raison qu'il a existé jusqu'à présent.

 

                Prenons un exemple fictif pour éclairer la question. Soit deux villes A et B reliées par deux routes dont les itinéraires sont bien distincts. A l'origine, les trafics sont équivalents sur les deux itinéraires, car les distances sont à peu près égales et la qualité des chaussées également. Aucun motif net pour choisir un itinéraire plutôt que l'autre. Mais supposons que pour des raisons accidentelles – par exemple dégradation de la route n° 1 à la suite de chutes de grêle -, une prépondérance de trafic apparaisse sur la route n° 2. L'Administration des Ponts et Chaussées, qui fait dépendre consciencieusement son effort d'entretien des chaussées de mesures du trafic établies par des systèmes de comptage des essieux qui passent, constatant la supériorité du trafic sur la route n° 2, va procéder, pour satisfaire au mieux les besoins, à des  travaux d'entretien plus soutenus sur la route n° 2 que sur la route n° 1, qui va de ce fait accentuer son déclassement relatif.

 

                Il y a gros à parier que, quelques années plus tard, on trouvera maints économistes ou géographes qui démontreront avec force arguments que la prédominance de la route n° 2 provient des aptitudes et du dynamisme supérieur de la zone traversée par la route n° 2. On pourra résumer ce petit conte par l'adage "qui a eu beaucoup recevra davantage".

 

                Ce privilège, dû dans mon petit conte à des causes bureaucratiques consistant dans la conception purement passive d'une Administration qui ne cherche pas à infléchir les tendances spontanées, résulte souvent aussi des mécanismes non moins spontanés du libre jeu des activités économiques, et qui font que l'argent appelle l'argent, la richesse appelle la richesse, et donc que les déséquilibres ont souvent tendance à s'auto-alimenter. Ils s'auto-alimentent précisément parce que l'on consent constamment à privilégier en crédits de toutes sortes les zones déjà fortement équipées. C'est l'effet de pompage.

 

                Voici un exemple typique de l'effet de pompage. La jeunesse d'une population est, dit-on à juste titre, un facteur de dynamisme économique et social. Or la région parisienne bénéficie d'une population plus jeune que le reste du pays. La natalité y est relativement forte. Serait-ce que la fécondité y est plus forte qu'ailleurs? C'est le contraire qui est vrai. Mais Paris restant une zone attractive pour les chercheurs d'emploi, arrache aux régions une population relativement jeune en plein "âge d'être actif", comme disent les statisticiens. Et aussi mieux représentée dans les tranches d'âge en pleine période de possible procréation. Autrement dit, la région parisienne "pompe" une part du dynamisme démographique des régions.

 

                Un observateur naïf soucieux de natalité ne manquerait pas de dire que pour relever celle-ci en France, il suffirait de concentrer davantage la population dans la région parisienne. Or une telle entreprise aurait le résultat contraire, puisque la région parisienne a une fécondité plutôt faible. Exemple typique d'illusion due à l'effet de pompage.

 

3.- Identification des besoins ailleurs que là où ils sont vraiment situés

 

Certains besoins se manifestent ailleurs que là où il conviendrait de les satisfaire, et la tendance assez fréquente des décideurs, leur paresse, les conduisent à y répondre non pas là où des populations souffrent du sous-équipement, mais là où le manque d'équipement s'est manifesté. Ce point important nécessite quelques exemples concrets pour être compris.

 

a) Besoins en maternités

 

                L'INSEE établit une double statistique des naissances. Il distingue les naissances enregistrées et les naissances domiciliées. Les naissances sont enregistrées dans la commune de naissance, c'est-à-dire dans la plupart des cas dans la commune d'implantation de la clinique qui a accueilli la mère pour son accouchement. Mais l'INSEE rapporte aussi les naissances au lieu du domicile de la mère pour établir la statistique des naissances dites domiciliées.

 

                Or on constate un décalage systématique par commune entre le nombre des naissances enregistrées et le nombre des naissances domiciliées. Dans les villes d'une certaine dimension, les naissances enregistrées sont beaucoup plus nombreuses que les naissances domiciliées. Dans les zones rurales et les petites agglomérations, c'est l'inverse: les naissances enregistrées y sont beaucoup moins nombreuses que les naissances domiciliées.

 

                La raison de ce décalage saute aux yeux. A notre époque, les naissances à domicile sont devenues rarissimes. Les mères près d'accoucher se rendent presque toutes à la maternité la plus proche. Or les maternités sont dans les villes, et encore pas dans toutes les villes, mais dans les centres d'une certaines importance. Et si les équipements en maternité s'avèrent insuffisants dans une région, où constatera-ton la chose? Là où existent déjà des maternités, parce que ce sont les Directeurs de maternité qui vont constater la saturation de leur établissement, et ils vont assez naturellement réclamer la création d'une nouvelle maternité dans la ville où se manifeste la saturation, donc dans leur ville. Mais qui ira jusqu'à percevoir que la saturation ici provient d'un manque d'équipement ? Quasiment personne!

 

                Il ne s'agit pas de recommander la création de maternités dans tous les villages, mais en tenant compte du seuil de dimension (voir supra ce concept de seuil) à partir duquel une maternité est viable, d'examiner si, au vu des statistiques de naissances domiciliées, les besoins à satisfaire ne pourraient pas l'être au cœur de bassins de population suffisants pour atteindre le seuil en cause et justifier une localisation plus décentralisée.

 

                On remarquera qu'une fois de plus, les distorsions relatives à la localisation des activités et des équipements jouent en faveur des localisations indues dans les grandes cités au détriment des localisations, pourtant économiquement et socialement plus justifiées, dans des localités plus restreintes.

 

b) La localisation des lycées et collèges

 

                L'exemple des maternités pourra peut-être manquer de pertinence aux yeux de certains dans la mesure où le niveau plutôt médiocre de la natalité rend les besoins nouveaux peu nombreux en la matière. Il reste cependant pédagogiquement excellent grâce à l'existence de la double statistique des naissances qui met puissamment en lumière le problème. Mais il faut prendre conscience que ce type de distorsions peut affecter bien d'autres secteurs que celui des maternités.

 

Ardent promoteur d'une saine conception de l'aménagement du territoire, M. Jean-Edouard ROCHAS, qui fut Directeur régional de l'INSEE pour la région Rhône-Alpes, appliqua le même genre d'analyse à la question de la localisation des lycées et collèges, au moment où la DATAR invitait les régions à effectuer des travaux de prospective et où la région Rhône-Alpes réfléchissait à un programme de création de nouveaux établissements d'enseignement.

 

                Le Directeur régional établit en 1993 un rapport sur la question. Et il trouva l'occasion de présenter le résultat de ses analyses au Conseil régional. Il expliqua aux Conseillers régionaux que la tendance était de concentrer les équipements en établissements d'enseignement dans les grands centres. Il décrivit alors la carte de la répartition de la population régionale non seulement département par département, mais de façon bien plus fine, bassin de population par bassin de population, et il montra qu'en tenant compte des contraintes de seuil, c'est-à-dire en ne proposant de créer que des établissements de taille raisonnablement suffisante, les implantations nouvelles devaient généralement se faire non dans des zones déjà équipées, mais dans des zones jusque là plus ou moins complètement délaissées.

 

                Il faut croire qu'il réussit à être convaincant, puisque les élus, qui n'avaient pas imaginé auparavant de telles orientations, adoptèrent le schéma d'aménagement proposé. Mais dans combien d'autres domaines ne trouverait-on pas le même genre de biais contraire à la plus juste et efficace répartition des équipements?

 

4.- Libéralisme intégral et aménagement du territoire

 

                Dans ses versions systématiques, qui attribuent au principe de concurrence une priorité absolue sur toute autre considération d'organisation sociale, le libéralisme est incompatible avec un sain aménagement du territoire. En effet, si l'aménagement du territoire repose sur l'idée, déjà mentionnée,[8] d'un "mariage" entre une collectivité humaine et un territoire, le libéralisme s'y oppose frontalement, puisque, pour assurer une concurrence sans frein, il recommande et tend à promouvoir une mobilité totale des facteurs de production, et dans les facteurs de production, il inclut sans restriction le facteur humain, c'est-à-dire les hommes au travail. A la limite, les activités économiques, dans la conception libérale, sont conçues sans référence à un territoire, et les libéraux ont élaboré un vocabulaire méprisant pour désigner toute trace de référence à un pays, tout attachement à un terroir ou à une nation: conservatisme social, esprit de clocher, patriotisme économique, champions nationaux… Dans une telle conception, il est difficile de maintenir des actions publiques volontaires pour corriger certaines évolutions spontanées allant à l'encontre d'un développement territorial équilibré. En effet, dans une conception libérale pure, si un territoire s'étiole, se dépeuple ou s'appauvrit, ce n'est que la sanction justifiée d'aptitudes économiques moindres, de sorte que vouloir redresser par des aides cette situation présenterait un caractère antiéconomique.

 

L'aveuglement de la Commission européenne devant les phénomènes de délocalisation industrielle, son rejet de toute politique industrielle au niveau européen comme au niveau national, sa tendance à traiter l'agriculture comme tout autre secteur moins lié au sol, sont largement le résultat de ces préjugés. Ce faisant, elle se met en contradiction avec elle-même, puisqu'elle a développé par ailleurs une très coûteuse politique dite "de cohésion" avec les Fonds structurels, et en particulier le Fonds de développement régional, politique ayant pour objet de réduire les retards de développement affectant certains pays ou certaines régions de l'Union européenne.

 

                Pourtant l'idée selon laquelle toute subvention à des entreprises du secteur marchand ne peut être qu'antiéconomique a dû céder, notamment dans le secteur des transports terrestres, devant la nécessité finalement reconnue même par la Commission européenne d'une véritable coordination des transports impliquant une intervention importante des Pouvoirs publics. Peut-on abandonner au libre jeu de la concurrence l'affrontement entre les différents modes de transport terrestres, navigation fluviale, transports routiers, transports ferroviaires, et surtout entre ces deux derniers modes de transport, qui se sont fait et se font encore une concurrence ruineuse? Certainement pas, et la théorie économique va à nouveau nous aider à comprendre pourquoi.

 

                Reportons-nous aux développements déjà présentés au sujet des enseignements de la théorie économique et au graphique sur le coût marginal et le coût moyen qui les illustrait.[9] Nous avions dit alors que, dans la plupart des secteurs économiques, les coûts sont croissants, le coût marginal est supérieur au coût moyen, et l'optimum économique est atteint avec la présence de plusieurs entreprises concurrentes pour satisfaire la totalité de la demande. Dans ces secteurs, la fixation des prix de vente au niveau du coût marginal assure la rentabilité des entreprises.

 

                Mais il existe des secteurs caractérisés par des coûts décroissants lorsque la production augmente, qui se situent sur notre graphique à gauche du point C, par exemple au point A, situation dans laquelle le coût marginal est inférieur au coût moyen, et par conséquent dans laquelle une tarification au coût marginal, que la théorie économique recommande même dans une telle situation, entraîne des pertes d'exploitation permanentes. A ce secteur des coûts décroissants appartiennent les transports ferroviaires tant de voyageurs que de marchandises, ainsi que les transports routiers de voyageurs[10]. Au contraire, les transports routiers de marchandises relèvent de la catégorie des secteurs à coûts croissants. Comment résoudre les difficultés engendrées par des activités qui devraient en bonne théorie économique appliquer des tarifs les maintenant dans une situation de pertes permanentes, activités confrontées de plus, pour certaines d'entre elles, à la concurrence d'entreprises appartenant, elles, au secteur à coûts croissants pouvant donc pratiquer une tarification bénéficiaire (cas du transport ferroviaire de marchandises face au transport routier)?

 

                On peut comprendre intuitivement la nécessité de protéger le rail contre la concurrence désordonnée de la route. La création et l'entretien des infrastructures ferroviaires sont très coûteuses, quel que soit le trafic qui les utilise. Or elles sont généralement sous-employées, très éloignées de la saturation. La concurrence de la route aggrave cette sous-utilisation sans permettre d'économie sensible pour les chemins de fer – la voie ferrée doit être entretenue même si peu de trains l'utilisent – cependant que, même rentables, les transports routiers engendrent de leur côté des coûts importants liés au volume du trafic, y compris en ce qui concerne le coût d'entretien des routes et autoroutes (la dégradation des chaussées est principalement imputable aux poids lourds, incomparablement plus qu'aux voitures légères). 

 

                Deux types de solutions ont été alternativement tentés. Dans une conception, on va accepter l'existence d'un déficit permanent de l'activité ferroviaire, celle-ci étant facturée rigoureusement au coût marginal. Le déficit sera couvert par une subvention de la Puissance publique. Dans une deuxième conception, prenant en considération le fait qu'un déficit permanent des chemins de fer est difficilement acceptable par l'opinion, on va exiger des chemins de fer qu'ils facturent leurs services à un prix ajoutant au coût marginal un certain montant, proportionnel à ce dernier, et de nature à assurer l'équilibre général d'exploitation. Ce surprix est appelé "péage" (rien à voir avec les péages d'autoroutes). Pour éviter que les transports routiers, profitant de la baisse de compétitivité des chemins de fer due à leurs tarifs ainsi rehaussés artificiellement, leur fasse une concurrence indue, une tarification obligatoire leur est également imposée, de nature à rétablir un équilibre de concurrence acceptable.

 

                Réglementation étatique, subventions publiques: dans les deux types de solution, il faut recourir à ces ingrédients qui font généralement horreur aux purs libéraux! Reconnaissons toutefois que l'Union européenne, habituellement allergique à ces deux procédés, a, dans le domaine des transports de voyageurs, admis dans un règlement[11] que les Etats membres pouvaient maintenir des obligations de service public à la charge des exploitants, mais devaient dans ce cas en supporter la charge financière par le versement de compensations financières auxdits exploitants. Et parmi ces obligations de service public, rien n'interdit de compter des obligations ayant pour objet les préoccupations de développement régional et d'aménagement du territoire.

 

 

 

 

E.- La confiscation de l'aménagement du territoire, politique de proximité, par l'Union européenne

 

                La volonté de l'Union européenne est d'assurer à l'échelle de l'Europe entière, par le moyen des Fonds structurels, ce qu'elle appelle la cohésion économique et sociale, c'est-à-dire un développement à peu près égal dans tous les Etats membres et toutes les régions de l'Europe. Objectif en soi positif.

 

La question est de savoir s'il était nécessaire pour y parvenir de mettre sur pied cette lourde machinerie administrative et financière par laquelle tous les pays cotisent et tous les pays reçoivent, pour le financement de projets dont la plupart ont un caractère purement local. Mais par ce gigantesque recyclage de ressources au niveau européen, la Commission européenne se mêle désormais du développement de chaque village, de chaque exploitation agricole, de chaque collectivité locale, presque de chaque chômeur.

 

Comme le recommandait une étude de quelques Députés européens intitulée "Europe-Providence ou Europe des nations: L'avenir des fonds structurels" (1997), il faudrait contracter ce que paie et ce que reçoit chaque pays au titre de l'objectif de cohésion, et ne laisser transiter par les Fonds européens que le surplus représentant seul une véritable péréquation entre pays riches et pays moins riches. Quant aux péréquations internes à un Etat membre, elles ne regardent que lui, en vertu du principe de subsidiarité pourtant reconnu en théorie par les textes européens. Il faudrait en outre que la Commission cesse de traiter les Etats membres comme des pays sous-développés, auxquels on accorde une aide conditionnelle, c'est-à-dire bourrée de choix politiques imposés de l'extérieur, et accordée projet par projet. Qu'on définisse une assistance budgétaire globale ou semi-globale, par laquelle seraient définis, en accord avec l'Etat membre concerné, les grands axes de l'utilisation des transferts de fonds, sans que la Commission puisse se mêler du bien-fondé de chaque projet.

 

                Ainsi, de discipline de proximité, l'aménagement du territoire est devenu, par le biais des Fonds structurels, l'apanage d'une administration lointaine qui ne cesse de définir des critères horizontaux abstraits, c'est-à-dire uniformes et détachés des particularités du terroir. Et le tort de la France est d'avoir accepté que la Commission, ayant noué des relations directes avec les collectivités bénéficiaires, court-circuite par ce biais l'Etat. Pourtant l'Union n'est composée que d'Etats, les collectivités locales ne sont pas directement membres de l'Union. Il y a là une véritable démission, comme il y en a tant eu dans nos rapports avec l'Union. C'est à une véritable confiscation par la Commission de la politique d'aménagement du territoire que ce système aboutit.

 

                L'aide européenne, c'est la prétention de développer une région de l'extérieur, c'est la politique de la perfusion permanente. Les collectivités ne pouvant survivre qu'en faisant constamment appel à l'aide d'une instance extérieure, il n'est pas possible que cette méthode ne conduise pas peu à peu à une perte de dynamisme des régions, trop habituées désormais à faire appel aux subventions pour tout. Et tôt ou tard le pouvoir de décision rejoint celui qui fournit le financement. On détruit les libertés locales bien moins en réglementant directement les activités des collectivités qu'en subordonnant l'obtention de ressources au respect d'une série de normes et de critères.

 

                Enfin, une des grandes obsessions de la Commission européenne est de lutter contre les "aides d'Etat", considérées comme faussant le jeu normal de la concurrence, en vertu des articles 107 à 109 du TFUE[12]. Les aides, lorsqu'elles sont nationales, sont maudites et antiéconomiques, mais elles deviennent miraculeusement bénéfiques et saines, dès lors qu'elles sont distribuées par la Commission européenne! Massives sont les aides européennes, mais pour une raison mystérieuse, elles ne produisent aucune distorsion de concurrence. Ou alors, c'est que la Commission s'en moque lorsque c'est elle qui décide et accorde les aides.[13]

 

Dans le système européen des aides en faveur de la cohésion, bien des choses devraient être revues.


L'un des neuf "Vendéopôles", ayant contribué au "miracle économique vendéen" (5,1% de chômage en 2008)
L'un des neuf "Vendéopôles", ayant contribué au "miracle économique vendéen" (5,1% de chômage en 2008)

 

F.- Conclusion

 

                L'aménagement du territoire n'est qu'une technique, ou un ensemble de techniques visant à corriger des tendances spontanées jugées déséquilibrantes, mais il se doit d'être au service d'un processus vital, qui est le développement régional et national. Cette technique intervient souvent de l'extérieur, elle consiste souvent en un soutien exogène, mais elle doit se penser comme un stimulant pour le réveil de dynamismes internes aux peuples et aux régions, à leur vitalité endogène. A l'instar du médecin qui, par ses interventions, ne fait que restaurer des processus biologiques perturbés. Il va donc de soi que les principaux maîtres d'œuvre de l'aménagement du territoire doivent être les collectivités locales, aidées le cas échéant par l'Etat, celui-ci se réservant cependant la responsabilité des projets d'équipement de dimension nationale.

 

Le développement régional est le but, l'aménagement du territoire est un moyen. Ceci dit pour que cette discipline ne se dévoie pas dans des impasses technocratiques qui l'ont souvent gravement pervertie. Une fois exprimée cette réserve essentielle, il convient de réveiller chez tous les décideurs la préoccupation spatiale et de restaurer pleinement cette dimension indispensable de toute politique à la fois efficace et pleinement humaine.

 

Romain ROCHAS

Chef de division honoraire

de la Cour des comptes européenne

Ancien professeur d'aménagement du territoire

à l'Institut panafricain pour le développement

de Douala (Cameroun)



[1] De 2006 à 2009, la DATAR est devenue DIACT (Délégation interministérielle à l'Aménagement et à la compétitivité des territoires). En décembre 2009, la DATAR a retrouvé son sigle d'origine, mais avec une signification un peu modifiée: elle est désormais la Délégation interministérielle à l'Aménagement du Territoire et à l'Attractivité Régionale.

[2] Site internet de l'INSEE, chiffres sur la population de la France métropolitaine en 2006.

[3] Esch-sur-Alzette, moins de 30 000 habitants, est un des principaux pôles industriels du Grand-duché de Luxembourg.

[4] Lire à ce sujet le livre enthousiaste, mais révélateur, de François Regniault, SNCF, la mutation impossible?, Jean-Claude Gawsewitch Editeur, Paris, 2009.

[5] Plaidant pour la nécessité de la préférence communautaire, il écrivait: "Un objectif raisonnable serait que par des mesures appropriées et pour chaque produit ou groupe de produits, un pourcentage minimal de la consommation communautaire soit assuré par la production communautaire. La valeur moyenne de ce pourcentage pourrait être de l'ordre de 80 %." Maurice ALLAIS, La mondialisation, la destruction des emplois et de la croissance. Edition Clément Juglar, 1999, p. 280.

[6] On a dû, il est vrai, séparer de l'habitat les industries à nuisances. Mais ce facteur n'est pas la seule cause du phénomène dénoncé.

[7] Michel Drancourt, dans Entreprise n° 559 du 26 mai 1966.

[8] Cf. section B-1 ci-dessus.

[9] Voir section C 1.

[10] Conformément au classement effectué par Maurice ALLAIS, qui avait effectué une étude approfondie sur le problème de la coordination des transports rail et route, dans le numéro de mars-avril 1948 de la Revue d'économie politique. 

[11] Règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2007, relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) n° 1191/69 et (CEE) n° 1107/70 du Conseil (JO de l'UE n° L 315 du 23.10.2007, p. 1).

[12] Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tel que libellé par le traité de Lisbonne.

[13] La Cour des comptes européenne a, dans ses rapports, dénoncé à l'occasion cette anomalie.


Mardi 26 Avril 2011

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1.Posté par JEAN DU TERROIR le 06/05/2011 16:35 | Alerter
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Cette conception intégrée et "complémentaire" de l'aménagement du territoire, facilité par les "communautés naturelles" et méfiante aussi bien vis-à-vis de la bureaucratie européo-nationale et de l'européo-mondialisation, est la mienne.

Puis-je la reproduire telle quelle sur mon blog?

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