L'OBSERVATOIRE DE L'EUROPE

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Trois scénarios pour l’Union européenne en 2020



La prévision est un exercice périlleux pour ceux qui s’y livrent : on extrapole forcément à partir de faits connus et non de faits inconnus, ce qui rend généralement l’exercice rapidement obsolète. Qui aurait pu prévoir en octobre 2004, par exemple, que la France se cabrerait contre le projet de traité constitutionnel en croyant choisir un modèle économique ou les heurts et malheurs du traité de Lisbonne ou encore la crise bancaire et économique, sa brutalité et le retour tout aussi inattendu de la croissance ? Cela étant, l’exercice est intéressant, car il permet de mettre en exergue des tendances, de pointer des évolutions positives ou négatives.




© European Parliament Pietro Naj-Oleari
© European Parliament Pietro Naj-Oleari

par Jean Quatremer*

L’Institut français des relations internationales (IFRI) et le Zentrum für Europäische Integrationsforschung (ZEI) ont organisé, dimanche 4 et lundi 5 octobre, un séminaire consacré aux « perspectives de développement de l’intégration européenne » avec nombre de distingués professeurs et chercheurs allemands, français, luxembourgeois. L’IFRI et le ZEI m’ont fort gentiment invité à présenter des scénarios d’évolution de l’UE. J’en ai imaginé trois largement improvisés (j’avais un quart d’heure) et j’ai décidé de les coucher par écrit en les précisant. Je signale d’emblée que la réalité se situera sans doute entre ces trois futurs possibles, même si mon scénario préféré est évidemment le troisième alors que celui qui réjouira les nonistes sera le premier, y compris ceux qui espèrent que du chaos jaillira la lumière.

Tous les scénarios partent évidemment de la crise bancaire et économique de 2008 et de 2009 qui a profondément transformé le monde occidental.

1/ Le scénario noir : la désintégration de l’Union européenne

En 2020, Bruxelles est confrontée à une sévère crise immobilière : l'Union brade des milliers de mètres carrés de bureaux dont elle n'a plus l'usage et les derniers fonctionnaires européens quittent la ville mettant sur un marché qui ne peut les absorber quantité de logements. Même le Berlaymont, symbole du pouvoir communautaire, le siège de la Commission, est à vendre. Les entreprises, qui étaient venues à Bruxelles attiré par les institutions européennes, s'en vont elles aussi, ce qui achève de déstabiliser le marché. La capitale belge est redevenue la capitale provinciale d'un pays qui retourne à l'anonymat.

Que s'est-il passé ? Comment l'Union qui paraissait si solide a-t-elle pu ainsi se désintégrer ? Il faut remonter à 2009. Les deux piliers de l’Union que sont le marché intérieur et la monnaie unique ont été sérieusement malmenés. Confrontés à la crise, les États ont eu des réactions nationalistes. Sans le volontarisme de Nicolas Sarkozy, qui exerçait alors la présidence tournante de l'Union européenne, il n'y aurait sans doute pas eu de plan européen de sauvetage bancaire: entre une Commission totalement dépassée et refusant d'admettre que le modèle anglo-saxon dominant venait d'exploser en plein vol, une Allemagne persuadée d'être à l'abri des turbulences, un président de l'Eurogroupe, Jean-Claude Juncker, refusant de bouger sans le feu vert de Berlin, le chef de l'État français a eu du mérite à parvenir en deux semaines à mettre les Vingt-sept d'accord sur une boîte à outils commune. Mais le résultat de ce plan intergouvernemental a été une remise en cause très profonde de la politique européenne en matière d'aide d'État, celle-ci se trouvant de facto mise entre parenthèses.
L'inaction de la Commission et les réticences des États membres, l'Allemagne au premier rang, expliquent aussi pourquoi les plans de relance ont été nationaux, la coordination venant ex post. Pourtant, là aussi, le chef de l'État français conscient que l'isolationnisme n'était pas une réponse adaptée avait réclamé une réaction européenne coordonnée. Même son projet de plan européen d'aide à l'automobile a été refusé par la Commission, son allergie à toute politique industrielle ne se démentant pas. Résultat : une renationalisation partielle des marchés, chacun tentant de sauver ses champions nationaux et ses emplois...  

Un an après le début de la crise, un protectionnisme sournois est donc à l'oeuvre et la solidarité gravement remise en cause. Mario Monti, qui fut commissaire  de 1995 à 2004, avait pourtant mis en garde les États : cette tendance à la renationalisation ne pourra que s'aggraver, la concurrence fiscale étant devenue intenable dans le cadre d'une dégradation des finances publiques sans précédent. Or, le système social continental a fait ses preuves durant cette crise, amortissant les effets d'une récession sans précédent depuis 1929, et les États continentaux ont moins l'intention que jamais d'y renoncer : autrement dit, le marché unique sans coordination fiscale, c'est terminé. La tension entre les règles du marché unique et le besoin de financer un filet social ne peut qu'aboutir à une remise en cause des premières. Sauf si la coordination fiscale est acceptée par les pays les plus attachés au marché unique, c'est-à-dire les pays anglo-saxons et nordiques comme contrepartie indispensable.
Mais, au printemps 2010, l'arrivée au pouvoir des conservateurs en Grande-Bretagne enterre cette idée de « pacte refondateur ». Les États « sociaux » s'opposent donc de plus en plus aux règles du marché intérieur qui les obligent à désarmer face à des pratiques fiscales et sociales qu'ils jugent déloyales. Les violations aux règles du marché intérieur se multiplient et la Commission ne peut rien y faire, dépassée par l'ampleur du mouvement : les « quatre libertés » (libre circulation des personnes, des capitaux, des services et des biens) sont de plus en plus écornées et des politiques industrielles nationales sont mises en place.

Parallèlement, l'euro est entré dans une zone de turbulences. Dès 2009, l'Allemagne et la France sont en désaccord fondamental sur le scénario de sortie de crise : en votant en juin 2009 un amendement constitutionnel, le Parlement allemand a décidé de limiter le déficit public à partir de 2016 à -0,35 % du PIB sur un cycle. À peine dans la majorité, en septembre 2009, le FDP annonce qu'il renonce à demander les baisses d'impôts sur lesquelles il s'est fait élire. En revanche, la France a renvoyé à 2015, au plus tôt, le retour dans les clous du pacte de stabilité, soit un déficit limité à -3 % du PIB... En clair, Berlin choisit la rigueur pendant que Paris pousse les feux de la relance en faisant le pari qu'une reprise de l'inflation, que ne manquera pas de provoquer cette politique, lui permettra d'éponger plus rapidement une partie de sa dette qui a rapidement atteint les 100 % du PIB. La Banque centrale européenne ne peut que réagir, dès 2010, par une augmentation des taux d'intérêt à court terme, ce qui alourdit la charge de la dette pour des pays déjà largement endettés. Sans compter que les marchés demandent des « primes de risque » de plus en plus importantes au fur et à mesure de la dégradation des comptes publics, ce qui accroit encore la dette et interdit toute marge de manoeuvre budgétaire.

Les tensions deviennent rapidement insupportables : l'Allemagne ne voit pas sa politique de rigueur récompensée par des taux d'intérêt bas, ce qui la condamne à une croissance molle. La France est de plus en plus étranglée par des taux trop hauts et voit sa compétitivité se dégrader par rapport à ses voisins sans disposer de l'arme de la dévaluation.

En 2011-2012, commencent les négociations budgétaires européennes pour la période 2013-2018. Entre une Grande-Bretagne gouvernée par des eurosceptiques, des États budgétairement étranglés, une Allemagne refusant fermement de payer pour les mauvais élèves de la classe, elles sont d'emblée mal engagées. La Politique agricole commune est sacrifiée en échange de la fin du « chèque britannique », ce qui divise par deux le budget européen. De toute façon, la France, désormais contributeur net, ne veut pas payer pour les pays de l'Est. Chacun est donc laissé libre d'aider son secteur agricole sous le contrôle théorique de la Commission. Mais rapidement, chaque pays accuse son voisin de dumping et les barrières douanières agricoles viennent renforcer les exceptions de plus en plus nombreuses au marché unique.

Les institutions communautaires sont priées de faire un effort conséquent : la disparition de la PAC ne justifiant plus un tel nombre de fonctionnaires. En 2014, les départs à la retraite ne sont plus compensés et les concours de recrutement sont gelés. Depuis le traité de Lisbonne, finalement entré en vigueur en 2010, les États ont abandonné toute velléité d'approfondir l'Union. Pourquoi faire, puisque les États sont confrontés à des défis qui les poussent à jouer solo.

En 2015, Sarkozy, réélu triomphalement trois ans plus tôt, tente de réagir en proposant une intégration plus forte, une Europe à géométrie variable. Berlin, coincé par l'arrêt du tribunal constitutionnel de Karlsruhe de juin 2009, rejette cette proposition de la dernière chance : les juges s'opposeront à tout nouveau transfert de souveraineté sans l'organisation d'un référendum fait valoir la chancelière Merkel. Or l'opinion publique allemande veut se débarrasser du boulet européen et surtout français. Sarkozy finira son second mandat, en 2017, sur cet échec.

Juste avant son départ, il assistera à la mort de la monnaie unique qui n'a pas résisté aux tensions. Ce n'est pas la France qui en sort, c'est l'Allemagne qui a décidé de mettre fin à la comédie : puisque le pacte fondateur de la monnaie unique a été violé par la France (le mark contre la culture de stabilité) et que les inconvénients de l'euro sont, pour elle, supérieurs aux avantages, Berlin décide de revenir au mark. Le Benelux et l'Autriche suivent immédiatement. L'euro n'est plus que la monnaie du « club med » et des pays de l'Est. Quel intérêt dès lors de se lier les mains? La France veut pouvoir dévaluer, pour récupérer un peu de compétitivité, mais rapidement elle renoue avec le cercle vicieux des années 70 et 80 : l'inflation s'envole, l'obligeant à dévaluer à nouveau. Le franc restauré perd plus de 50 % de sa valeur en quelques mois face au nouveau mark, ce qui contraint l'Allemagne à rétablir l'ensemble de ses barrières douanières pour faire face à cette concurrence déloyale...

Autant dire que la négociation des nouvelles perspectives financières en 2017 ne commence même pas. Pourquoi un budget européen dans un tel marasme ? Pour financer quoi ? Le marché unique n'est plus qu'un souvenir, l'euro a disparu, et chacun veut garder ses sous persuadés qu'il peut mieux faire que ses voisins. En 2020, l'Union achève de licencier ses derniers fonctionnaires.

Le XXIe siècle ne sera donc pas européen, mais sino-américain après avoir été soviéto-américain durant la seconde moitié du XXe siècle.

2/ Le scénario gris : l'Union résiduelle

Les États membres sont conscients qu'un éclatement de l'Union les rayerait de la carte du monde : le marché unique, malgré ses imperfections, est créateur de richesses, et la disparition de l'euro serait infiniment plus couteux que sont maintien. Comme d'habitude, les États vont choisir de ne pas choisir et essayer de trouver des compromis.

Le marché unique est maintenu, mais, faute d'harmonisation fiscale et sociale, les États décident de le revoir à la baisse. Ainsi, les règles de minimis sont largement libéralisées. Autrement dit, la Commission ne peut plus intervenir que si les aides d'État atteignent un niveau important et sont particulièrement déstabilisatrices. De même, la directive « services » est abolie et la libre circulation des travailleurs soumise à des règles très strictes. La libre circulation des capitaux, elle-même, est soumise à des conditions de réciprocité ce qui ouvre la porte à toutes les interprétations et à tous les contentieux. Mais la façade du marché intérieur est préservée.

Côté budgétaire, la France voit avec ravissement que l'Allemagne ne parvient pas plus qu'elle à revenir dans les clous du Pacte de stabilité. Berlin avait sous-estimé l'effet du vieillissement et son refus de recourir à l'immigration la contraint à creuser sa dette. L'euro, heureusement, offre un bouclier efficace à ces deux mauvais élèves. Et, en dépit de la croissance molle à laquelle semble condamnée l'Europe comme le Japon, les marchés continuent à faire confiance à la zone euro. La Banque centrale européenne, présidée par un Italien depuis le départ de Trichet, en 2011, est devenue bien plus accommodante : soucieuse d'alléger la dette des États, elle tolère désormais une inflation de 4 % ce qui concoure à rogner la compétitivité européenne. Car, parallèlement, l'euro reste une monnaie forte, jouant le rôle de variable d'ajustement face au yuan et au dollar.

Les conservateurs britanniques se montrent finalement plus conciliants qu'on le redoutait. Néanmoins, les perspectives financières 2013-2018 sont sérieusement revues à la baisse : la PAC devient résiduelle en échange de l'abandon du chèque britannique. Mais l'essentiel est sauvegardé : il y a un budget, même s'il est amputé de 30 %.

L'Élargissement continue à son rythme : la Turquie intègre même l'Union en 2018. Pourquoi s'y opposer ? L'Union n'est plus que résiduelle : il n'est plus question de créer une Europe puissance, la volonté n'existe plus, mais de maintenir tant bien que mal l'existant. Le traité de Lisbonne a bel et bien été le dernier grand traité européen. Berlin, de toute façon, est coincée par l'arrêt du tribunal constitutionnel de Karlsruhe de juin 2009 qui lui interdit tout nouveau transfert de souveraineté sans référendum...

Pendant cette période, l'Union a poursuivi sa dérive intergouvernementale : José Manuel Durao Barroso, président de la Commission entre 2004 et 2014 a théorisé l'effacement de son institution qui ne doit être qu'un secrétariat au service des États membres. En 2018, la fusion des exécutifs a lieu : le président du conseil européen des chefs d'État et de gouvernement devient le président de la Commission européenne, entérinant ainsi une situation de fait. Désormais, la Commission ne peut plus être le moteur de l'intégration : elle est le relais fidèle des États membres.

Le problème est que la Commission n'est plus en état de jouer les médiateurs entre le Parlement européen et le Conseil des ministres : on assiste à des chocs directs de légitimités, ce qui achève de convaincre les États qu'il ne faut surtout pas partager davantage de souveraineté à Bruxelles. L'Union et ses batailles permanentes les épuisent... L'Union, en 2020, est un continent de vieux qui se contente de son lent déclin.

3/ le scénario rose : vers l'Union fédérale

Conscients des risques de désintégration qui pèsent sur l'Union à la suite de la crise de 2008-2009, les États membres réagissent : deux nouveaux pactes fondateurs sont conclus. Le premier prévoit le maintien du marché unique et, en contrepartie, une coordination fiscale afin d'éviter le dumping fiscal et donc social. Pour ce faire, un nouveau traité européen est négocié prévoyant le passage au vote à la majorité qualifiée dans le domaine fiscal : il ne s'agit pas d'harmoniser, bien sûr, mais d'éviter la concurrence fiscale déloyale, que ce soit en matière d'impôt sur les sociétés, d'impôt sur le capital ou les plus-values ou d'impôt sur le revenu. Des fourchettes d'imposition sont prévues. Cette coordination est facilitée par l'état des finances publiques : tout le monde a besoin d'argent frais pour combler les trous laissés par la crise. Même la Grande-Bretagne, désormais conservatrice, accepte ce new deal, car le marché unique est son poumon économique. La course au « moins d'impôt » est stoppée et les États retrouvent de la marge pour financer leurs systèmes sociaux.

Un nouveau Pacte de stabilité est négocié, impliquant la Banque centrale européenne : des règles de bonne gouvernance sont arrêtées et le Conseil des ministres des Finances est doté de vrais pouvoirs de contrainte, y compris de reformation des budgets nationaux qui ne respecteraient pas les objectifs fixés en commun. Là aussi, il faut un nouveau traité. Le mandat de la BCE est précisé et la croissance figure en toutes lettres à côté de l'objectif de stabilité des prix. Le « gouvernement économique » de l'Union est né !

Les deux piliers de l'Union ayant été réaffirmés, les États membres envisagent sereinement de poursuivre leur intégration. Les perspectives financières, loin d'être une nouvelle revue des égoïsmes nationaux, aboutissent à une augmentation du budget : il atteint désormais 2 % du PIB avec un engagement d'atteindre avant 2020 les 4 %, la PAC est profondément réformée, le chèque britannique abandonné, le budget clairement réorienté vers l'innovation, la croissance et l'emploi. En particulier, les budgets nationaux de recherche sont communautarisés et des grands travaux transeuropéens sont lancés et permettent enfin des interconnexions entre les États membres dans le domaine des transports, de l'énergie et des télécommunications (internet à très haut débit). Mieux, l'Agence de l'armement est dotée de vrais pouvoirs et peut décider de lancer de grands programmes d'armement, y compris des politiques d'achat.

La politique étrangère commune monte en puissance : le service diplomatique commun devient en dix ans le lieu où se fondent les diplomaties nationales. Les ambassades de l'Union sont partout fusionnées, ce qui dégage d'énormes moyens.

Plutôt que de lancer de grands traités horizontaux, les États négocient des traités verticaux, matière par matière: énergie, justice, affaires intérieures, défense, etc. À chaque fois : des moyens institutionnels et budgétaires mis au service d'un but. Même dans les rares pays où des référendums sont organisés, le « oui » l'emporte largement, les objectifs poursuivis étant clairs. La règle de l'unanimité est d'ailleurs abandonnée : si un pays refuse un traité, il ne peut plus bloquer. Soit il l'adopte, soit il sort de l'Union en attendant d'être prêt. Il se place de lui-même dans une sorte de salle d'attente, l'Espace Economique européen bis.

En 2020, la fusion des exécutifs a bien lieu, mais elle se fait au bénéfice de la Commission : c'est son président qui préside le Conseil européen et non pas l'inverse. Un nouveau traité est conclu qui prévoit l'élection au suffrage universel direct de ce président de l'Union sur un modèle américain : sur le « ticket » figure aussi le ministre des Affaires étrangères de l'Union, un vice-président doté de vrais pouvoirs. À l'heure où j'écris ces lignes, on attend le résultat du référendum européen organisé le même jour dans toute l'Union : tous les gouvernements ont jugé que la question était tellement symbolique, puisqu'il s'agit de faire de l'Union une vraie fédération, qu'il fallait consulter les citoyens. Mais le résultat ne fait guère de doute. L'Union n'a plus qu'un numéro de téléphone et le XXIe siècle sera aussi européen. Le « vieux » continent est de nouveau sûr de lui, à tel point qu'il a ouvert grand ses portes à l'immigration, devenant un nouveau far-west moderne.

*Correspondant du journal Libération à Bruxelles, Jean Quatremer est un ardent militant du fédéralisme européen et donc du "oui" à tous les traité d'intégration supranationale. Malgré le biais idéologique qui imprègne ses articles (et une récurrente agressivité à l'égard de ceux qui ne partagent pas son point de vue... exemple ici), il faut lui reconnaître qu'il est le seul journaliste français à comprendre vraiment l'Europe, qui le lui rend bien.... Il suit et rapporte scrupuleusement, depuis des années, ce qu'est la réalité quotidienne des institutions européennes et des questions qui l'agitent.  Que l'on partage ou non sa foi (l'Européisme, religion de substitution?) dans un destin supranational et donc l'orientation de ses billets, son Blog est une mine d'informations, d'anecdotes et d'analyses de qualité sur les enjeux européens.

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