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Révision : députés et sénateurs ont commencé à transformer la Constitution française en Règlement intérieur


"J’ai réécrit mon texte en remplaçant le mot ‘fédéral’ par ‘communautaire’, ce qui signifie exactement la même chose » (Valéry Giscard d’Estaing). Désormais subordonnée au droit communautaire - c'est à dire fédéral - notre constitution est en train de devenir une sorte de "règlement intérieur" de l'Etat fédéré de France. L’Assemblée nationale a en effet achevé le 2 février l’examen du projet de loi modifiant la constitution française, avant le Sénat. Lorsque les deux chambres auront voté ce texte soumis par le gouvernement, elles devront se réunir en « congrès », à la mi mars, afin d’adopter (à la majorité des trois cinquièmes) la réforme de feue notre Loi fondamentale.




Révision : députés et sénateurs ont commencé à transformer la Constitution française en Règlement intérieur
Le traité « établissant une Constitution pour l'Europe » signé le 29 octobre 2004 par les Vingt-cinq ne pourrait entrer en vigueur que s’il était ratifié par chacun des Vingt-cinq Etats-membres. En France, ce sera l’objet du référendum au printemps prochain. Mais avant cette échéance, la constitution française aura dû être modifiée.

En effet, le Conseil constitutionnel a constaté, sans surprise, que le projet de Traité européen entre en conflit, sur plusieurs points, avec notre Loi fondamentale. Pour les défenseurs de l’intégration européenne, la conclusion s’impose tout naturellement : il faut modifier, « adapter » celle-ci ; personne n’a proposé, à l’inverse, d’adapter le texte européen à la constitution française (ou bien tout simplement d’abandonner la procédure de ratification), tant il semble désormais normal que cette dernière se plie aux impératifs européens, au fur et à mesure que ceux-ci deviennent plus contraignants. Ce sera donc la dix-huitième révision constitutionnelle depuis 1958, et la cinquième directement liée à l’Europe depuis 1992. Au point que certains ont proposé de remplacer la constitution française par un article unique, spécifiant que la France acceptait une fois pour toute de s’aligner sur toutes les étapes programmées de l’intégration européenne. Après tout, on nous explique bien que le projet de constitution européenne n’est qu’une « première étape »…

Cet activisme « révisionniste » met en tout cas en lumière un fait politique important : si la constitution française doit être ainsi répétitivement adaptée, c’est que chaque traité européen contient des dispositions qui « mettent en cause les conditions essentielles de l’exercice de la souveraineté nationale », selon les termes mêmes du conseil constitutionnel. Un démenti à ceux qui tentent de banaliser ou de cacher la portée et les enjeux du projet conçu sous l’égide de Valéry Giscard d’Estaing.

La révision de la constitution française aurait elle-même pu faire l’objet d’un premier référendum. Cela n’aurait pas été illogique : les Français auraient ainsi été interrogés sur les conséquences de l’Europe sur la souveraineté nationale. Mais pour cette étape, Jacques Chirac a préféré s’en remettre au parlement, qui se réunira en congrès sans doute fin mars. Compte tenu des prises de position des trois principaux partis – UMP, UDF, PS – la majorité des trois cinquièmes devrait être atteinte.

Le projet de loi révisant la constitution française comporte un double versant : d’une part des dispositions d’effet immédiat, soit pour autoriser la ratification du traité (article 1), soit indépendamment de l'entrée en vigueur du traité constitutionnel (article 2 et 4, portant sur les futurs élargissements) ; et d’autre part des dispositions qui ne s’appliqueraient qu’au cas où le traité européen entrerait en vigueur, et seulement à partir de cette échéance. Il s’agit de l’article 3, qui constitue une réécriture du titre XV de la constitution française. En d’autres termes, le gouvernement a eu la prudence de ne pas introduire d’emblée des modifications constitutionnelles qui seront sans objet si la réponse du peuple français (et/ou d’un autre) est Non. C’est bien le moins qu’il pouvait faire, dira-t-on. Certes, mais ce ne fut pas le cas lors de la révision préalable à Maëstricht. En 2005, le chef de l’Etat est manifestement conscient de la possible victoire du Non.

C’est d’ailleurs pour tenter de conjurer la défaite du Oui que le projet de loi modifiant la constitution française introduit dans celle-ci une disposition visant à rendre obligatoire la tenue d’un référendum pour chaque nouvelle adhésion à l’UE, du moins après 2007. Cette disposition-là ne découle pas d’une nécessité juridique, mais de l’inquiétude politique de l’Elysée : en s’engageant pour que l’entrée de la Turquie soit soumise à consultation populaire « le moment venu », le président de la République tente de désamorcer un facteur particulier et supplémentaire participant à la montée du Non au scrutin du printemps prochain. Paradoxe : en mélangeant, dans un même projet de loi, constitution européenne et Turquie, il contribue à lier les deux questions, alors qu’il cherchait à les déconnecter.

Les trois raisons du Conseil

Dans leur décision du 19 novembre, les « neuf sages » du conseil constitutionnel pointent trois cas de figure où la constitution française devrait être mise aux normes du traité européen. Premier cas : les « nouveaux transferts de compétences » de la France vers l’Europe. Il s’agit de compétences de nature « régalienne » en matière de contrôle aux frontières (III-265 du projet de traité), de coopération judiciaire civile (III-269), de coopération judiciaire pénale (III-270 et III-271), et de la possible création d'un parquet européen (III-274). Plutôt que d’énumérer chaque modification, le projet du gouvernement opte en faveur d'une clause générale validant l'ensemble des transferts de compétences consentis au titre de la participation de la France à l'Union européenne – hier comme aujourd’hui…

La deuxième catégorie a trait à des compétences déjà transférées par des traités précédents, mais pour lesquelles les modalités de décision sont bouleversées : le passage de l'unanimité à la majorité qualifiée, et l'extension de la procédure de codécision. Les juges constitutionnels considèrent que la perte du droit de veto dans des domaines où il existait encore « affecte les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale » (puisque des décisions pourront être imposés à un pays, même si ce dernier s’est prononcé contre). Il en va ainsi notamment de la plupart des matières relevant de « l'espace de liberté, de sécurité et de justice », mais aussi de certaines décisions relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Les sages notent en outre que la généralisation de la procédure de codécision renforcerait sensiblement les prérogatives du parlement européen, qui serait placé sur un pied d'égalité avec le conseil européen sur la plupart des sujets. Or, pour les juges constitutionnels, le dit parlement européen « n'est pas l'émanation de la souveraineté nationale ». Dont acte.

Toujours dans ce chapitre, mais plus grave encore, sont pointées les clauses dites « passerelles » prévues par le projet de traité. Celles-ci permettent en réalité de contourner l’exigence d’un vote à l’unanimité dans les rares cas où celle-ci reste requise : dès lors que le conseil européen le déciderait à l’unanimité, le vote à l’unanimité serait définitivement abandonné, ce qui amenderait le traité constitutionnel « en catimini » – du moins sa partie III – sans ratification. Cela vaut tout à la fois pour des cas où cette clause est explicitement prévue, et pour la clause passerelle « générale » prévue à l’article IV-444 portant sur la « révision simplifiée du traité ».

La troisième catégorie de modifications découle du « contrôle du principe de subsidiarité ». Ce nouveau droit - totalement illusoire - octroyé aux parlements nationaux, nécessite également une modification de la constitution française.

Deux blanc-seings

Si les neufs sages ont pointé un certain nombre de contradictions entre constitution française et projet de traité européen, ils ont en revanche, délivré un blanc-seing sur des points essentiels. Deux aspects, en particulier, ne nécessiteraient aucune modification constitutionnelle : la primauté du droit européen sur les droits nationaux ; et l’inclusion de la « charte des droits fondamentaux » dans le projet de traité. La démonstration qui étaye cette thèse apparaît au demeurant fort étrange, en tout cas plus motivée politiquement que juridiquement.

L’article I-6 du projet de traité dispose que « la constitution (européenne) et le droit adopté par les institutions de l'Union, dans l'exercice des compétences qui sont attribuées à celle-ci, priment le droit des États membres ». C’est la première fois qu’est ainsi affirmée cette infériorité des droits nationaux dans un traité européen : jusqu’à présent, c’est seulement la jurisprudence, notamment celle de la Cour de Luxembourg, qui proclamait cette hiérarchie. Une différence majeure, qui ne semble pas troubler le conseil constitutionnel. Pour justifier son interprétation, ce dernier indique que l’article I-6 doit être compris « en harmonie » avec l’article I-5, selon lequel l’Union respecte les « identités nationales inhérentes (aux) structures constitutionnelles fondamentales » des Etats membres. Or si le concept de souveraineté est juridiquement précis, celui d’« identité nationale » n’engage à rien. Le conseil constitutionnel feint donc de considérer que le terme « constitution européenne » est purement décoratif, sans conséquence juridique, et en veut pour preuve l’article I-1 : celui-ci proclame que l’Union exercera ses compétences « sur le mode communautaire ». Et non « fédéral », rassure le rapport rédigé par le député (UMP) Pierre Lequillier. L’honorable parlementaire aurait pourtant dû prendre connaissance d’une confidence de Valéry Giscard d’Estaing, rapportée par le Wall Street Journal (07/07/03) : « Il n’était pas utile de déclencher un traumatisme avec les Anglais. J’ai réécrit mon texte en remplaçant le mot ‘fédéral’ par ‘communautaire’, ce qui signifie exactement la même chose ». Le « père » de la Constitution européenne doit savoir de quoi il parle. Détail amusant, il est également membre de droit du conseil constitutionnel français.

L’autre acrobatie des juges de la rue de Montpensier porte sur la « constitutionnalisation » de la dite « charte des droits fondamentaux ». Pour de nombreux juristes, celle-ci s’avère par exemple en contradiction avec le principe constitutionnel français de laïcité, puisque la dite charte reconnaît le droit à toute personne de « manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites ». Rassurez-vous, indique en substance le conseil constitutionnel, qui se fonde… sur les explications du présidium de la Convention : ce droit est déjà garanti par l'article 9 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) ; or la France (et d’autres pays) n’a pas été contrainte d’abandonner sa propre législation pour autant. En outre, les droits proclamés par la Charte doivent être, « interprétés en harmonie avec (les) traditions » nationales.

Cela ne concerne pas que la laïcité. Le rapport parlementaire indique plus généralement : « en définitive, l'interprétation retenue par le Conseil constitutionnel ‘neutralise’ les dispositions de la Charte susceptibles d'entrer en contradiction avec le droit français ». Ce qui est une manière d’avouer que les dites dispositions existent bel et bien.

Bref, les explications de texte délivrées par Valéry Giscard d’Estaing et ses collègues, de même que le principe selon lequel la Charte doit s’appliquer mais que « les législations et pratiques nationales doivent être prises en compte » constitueraient des garanties en béton. Une affirmation pour le moins audacieuse. Mais qui a un mérite collatéral : elle éclaire d’un jour plus que modeste les prétendues « avancées sociales » que la dite Charte apporterait aux pays les moins avancés. Ceux-ci devront appliquer la Charte, mais en fonction « de leurs traditions nationales ».

La Cour de justice européenne sera juge en dernière instance. Il n’y a finalement qu’à se reposer sur elle pour défendre la laïcité, comme pour imposer les droits sociaux. Nous voilà tout à fait rassurés...

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