L'OBSERVATOIRE DE L'EUROPE

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Projet de traité : ce qu'ils nous préparent



"Les [dirigeants européens] ont décidé que le document devait être illisible... pour que les citoyens soient contents, de produire un document qu'ils ne comprendront jamais !" et ainsi d'éviter les appels à référendum... C'est dans ces termes hallucinants que l'ancien Premier ministre italien Giuliano Amato, co-auteur du traité constitutionnel et inspirateur du mandat de l'actuelle CIG, s'exprima le 12 juillet à Londres devant le "Centre pour la réforme européenne". L'Observatoire de l'Europe après le Non vous propose le décryptage complet, par Romain Rochas, de la méthode et du mandat qui président à l'élaboration, en ce moment même et dans la plus grande discrétion, du texte destiné à camoufler le recyclage de la Constitution européenne rejetée.




Projet de traité : ce qu'ils nous préparent

La Conférence intergouvernementale de 2007 entre le mandat et le projet de traité


Abréviations:    

CE      Communauté européenne

UE      Union européenne

TCE    Traité instituant la Communauté européenne

TUE    Traité sur l'Union européenne

TC       Traité constitutionnel

TM     Traité modificatif

CIG    Conférence intergouvernemental

MA     Mandat (des 21-22 juin 2007)

MQ     Majorité qualifiée

PESC  Politique étrangère et de sécurité commune

 

A- Complexité inhabituelle des voies de refonte des traités européens

 

        La complexité des voies de refonte des traités européens retenues en 2007 provient du dilemme apparemment insoluble dans lequel les protagonistes de cette refonte semblaient enfermés.

 

        D'une part il n'était plus question d'ouvrir une nouvelle procédure d'élaboration d'une constitution européenne, après le rejet du traité constitutionnel européen (TC) par la France et les Pays-Bas. Le TC abrogeait les traités existants et, sur cette table rase, prétendait construire un nouvel édifice juridique complet. L'Union européenne et la Communauté européenne étaient dissoutes et une nouvelle "Union européenne" était créée sur leurs ruines. Il a donc été décidé de reprendre la bonne vieille procédure, déjà utilisée maintes fois, par laquelle les traités en vigueur n'étaient pas abrogés, mais modifiés. D'où, après l'appellation transitoire de "mini-traité" proposée d'abord par M. Sarkozy, puis de traité simplifié, l'appellation finalement retenue de "traité modificatif" (TM).

 

        D'autre part les promoteurs de cette relance européenne voulaient néanmoins conserver et reprendre dans le futur traité l'essentiel des dispositions du TC mort-né, dont ils n'avaient jamais accepté l'abandon.

 

        Dans la pratique, ce que propose le "mandat" (MA), c'est le TC lui-même, avec toutefois certaines retouches et restrictions. Mais il leur était impossible, compte tenu de ce qui vient d'être dit, d'oser passer formellement par la procédure suivante:

 

        a) sauf les exceptions qui seront précisées ci-dessous, le traité constitutionnel est repris tel quel;

        b) le texte du traité constitutionnel sera affecté des modifications suivantes:

                    1.- …;

                    2.- …;

                    3.- …, etc.

 

        Juridiquement et politiquement, il fallait formuler la procédure à suivre de la façon suivante:

        a) sauf les exceptions précisées ci-dessous, les traités en vigueur actuellement[1] seront repris tels quels;

        b) aux traités existants seront apportés les modifications suivantes:

                    1.- …;

                    2.- …;

                    3.- …, etc.

 

        Mais une telle méthode rédactionnelle aurait été d'une énorme complexité, et surtout, il était impossible de rédiger une "feuille de route" précisant le mandat à donner à la Conférence intergouvernementale (CIG) en quelques dizaines de pages tout au plus, comme cela a été fait les 21 et 22 juin 2007, là où le TC en comportait 474!

 

        La solution hybride finalement retenue par le MA, pour concilier la voie juridique politiquement incontournable et l'objectif pratique de récupération de l'essentiel du TC peut se résumer de la façon suivante:

 

        a) Sauf les exceptions précisées ci-dessous, les traités en vigueur sont conservés tels quels (1ère poupée russe);

        b) A ces traités seront toutefois apportées les modifications destinées à leur incorporer la teneur du traité constitutionnel (2e poupée russe);

        c) Toutefois avant ladite incorporation du traité constitutionnel, celui-ci fera l'objet de certains ajouts, suppressions et modifications (3e poupée russe), dont la liste suit:

                    1.- …;

                    2.- …;

                    3.- …, etc.

 

        Ce processus de modification à double détente ne pouvait manquer d'entraîner une grande complexité et obscurité rédactionnelle du MA. Les rédacteurs de celui-ci ont été des acrobates. En effet, lorsque le MA évoque des "modifications", il faut bien prendre garde de vérifier au cas par cas s'il s'agit directement de modifications aux traités existants, ou au contraire de modifications au TC, ces dernières ne se traduisant qu'indirectement par des modifications aux traités existants.

 

        Voici quelques citations extraites du MA qui confirment que c'est bien cette voie tortueuse qui a été retenue par ses rédacteurs.

 

"La CIG est invitée à rédiger un traité (ci-après dénommé "traité modificatif") modifiant les traités actuels" (I.- Observations générales, § 4)(Première poupée russe).

 

"Pour ce qui est du contenu des modifications apportées aux traités actuels, les innovations résultant des travaux de la CIG de 2004 [2] seront incorporées dans le traité UE et dans le traité sur le fonctionnement de l'Union[3] (I.- Observations générales, § 4)(Deuxième poupée russe).

 

"Les modifications à y apporter[4] pour donner suite aux consultations tenues avec les Etats membres ces six derniers mois, sont clairement indiquées ci-dessous" (I.- Observations générales, § 4)(Troisième poupée russe).

 

        Avec une telle description du mode opératoire, il n'est guère étonnant que les rédacteurs du MA se soient pris les pieds dans le tapis et aient parfois confondu les modifications qu'ils entendaient apporter aux traités existants et celles à apporter au TC. En voici un bel exemple. Le MA a prévu d'assortir l'article sur les services d'intérêt économique général d'un protocole. Ce protocole donne des précisions sur ce qu'il faut entendre par "valeurs communes de l'Union" que l'article 16 CE existant place à la base de ces services. Cela est bien joli, mais le MA ne reprend pas tel quel l'article 16 CE, mais l'article 16 CE tel qu'amendé lors de la CIG de 2004. En réalité, la CIG 2004 n'a pas "amendé" l'article 16 CE, mais l'a remplacé par l'article III-122 du TC. Or dans cet article III-122, l'expression "valeurs communes de l'Union" a disparu. Ainsi le protocole ajouté par le MA donne des précisions … sur ce qui n'existe pas.[5]

 

B.- Trois traités pour une réforme

 

        Dans la réforme projetée, il faudra distinguer trois traités:

                    - Le traité UE (traité sur l'Union européenne), qui subsisterait, puisque dans la méthode retenue, il serait seulement modifié, non abrogé;

                    - Le traité CE, pour la même raison. Toutefois le traité CE ne serait plus le traité instituant la Communauté européenne, mais le traité sur le fonctionnement de l'Union;

                    - le traité modificatif lui-même (TM), qui indiquera les modifications à apporter aux traités existants pour qu'ils deviennent les traités réformés selon les vœux de la CIG.

 

        Ces précisions appellent quelques observations.

 

1°) Traité modificatif et traités modifiés

 

Le résultat du travail de la CIG, éventuellement approuvé par les Gouvernements des Etats membres, sera le traité modificatif, et non directement les traités modifiés en conformité avec les indications du traité modificatif.

 

        Pour connaître le visage du bébé, je veux dire pour savoir à quoi aboutira le TM, il restera à effectuer un travail de codification ou consolidation, consistant à reporter dans les textes les modifications imposées par le TM. Adopter le TM est le travail du législateur. Procéder à la codification des textes est le travail des juristes, des techniciens, ce n'est pas en soi le travail du législateur. Toutefois ce travail n'est pas purement servile, il nécessite de la part des juristes une certaine créativité, une mise en forme, et aussi parfois une certaine rectification du vocabulaire employé par les politiques. C'est pourquoi, pour désigner ceux qui font ce travail, on parle non pas de "juristes", mais de "juristes-linguistes", d'autant plus que la multiplicité des langues officielles de l'Union nécessite une harmonisation soigneuse du vocabulaire employé dans les diverses versions linguistiques qui font toutes également foi.

 

        Du fait de cet aspect "créatif" du travail des juristes-linguistes, il est nécessaire de faire vérifier la conformité de leur mise en forme avec les intentions des politiques. C'et la raison pour laquelle les textes ainsi codifiés font l'objet d'une deuxième signature par tous les Chefs d'Etat ou de Gouvernement. Seule cette deuxième signature donne au texte sa valeur officielle définitive, et c'est sur la base de ce texte définitif que les procédures de ratification sont lancées.

 

        Chacun pourra vérifier que le "Projet de traité modifiant le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne (articles 1 à 7)", premier document de la CIG publié le 23 juillet 2007 et portant la cote CIG 1/07, correspond bien à ce qui a été dit ci-dessus sur la nature exacte d'un traité modificatif, qui ne fournit pas directement le texte des traités tels que modifiés, mais la liste des modifications à leur apporter.

 

2°) Changement de nature du traité CE

 

        Le traité CE, on l'a vu, ne sera plus le traité instituant la Communauté européenne, mais le traité sur le fonctionnement de l'Union. Quelles sont la signification et l'incidence de ce changement de dénomination? Il me semble apercevoir deux aspects de ce changement, l'un qui me paraît acceptable et assez logique, l'autre qui pourrait être plus inquiétant.

 

        Au départ, il y avait trois Communautés: la Communauté européenne du charbon et de l'acier ou CECA, la Communauté économique européenne ou CEE, et la Communauté européenne de l'énergie atomique ou CEEA, dite encore Euratom. C'étaient donc des communautés spécialisées par secteur économique. Avec le traité de Maëstricht, une "Union européenne" est venue coiffer les trois Communautés. Mais l'Union n'était pas la simple addition des trois Communautés: en effet, en dehors de celles-ci, on avait glissé un champ de compétences régi par la coopération intergouvernementale, dont les procédures étaient nettement moins intégrées que les procédures propres aux Communautés. Il y avait dans ce champ intergouvernemental la PESC (politique étrangère et de sécurité commune), et la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, ce qui est devenu par la suite "l'espace de liberté, de sécurité et de justice". On remarquera toutefois que même les aspects intergouvernementaux avaient un caractère de spécialisation par domaine.

 

        Mais d'une part, la CECA, créée pour une durée de cinquante ans, a disparu en 2002. Le charbon et l'acier ne sont pas pour autant redevenus affaires purement nationales, mais se sont discrètement fondus dans l'économie européenne régie par le traité très polyvalent de la CEE, devenu entre-temps CE (Communauté européenne). Quant à Euratom, il subsiste, mais ni le TC ni le TM n'ont manifesté l'intention de le fondre dans l'universalité des compétences de "l'Union". Le traité Euratom subsistera donc à part (voir MA, p. 15, § 2 et p. 23, § 23).

 

        Compte tenu de ces évolutions, il était assez compréhensible que l'on fasse disparaître toute spécialisation par Communauté, puisqu'il ne restait plus dans le sein de l'Union qu'une Communauté à vocation très générale.

 

        Toutefois dans la foulée, on a aussi fait disparaître la différenciation entre CE et UE. Désormais seule celle-ci subsisterait. Une nouvelle acrobatie rédactionnelle transformerait un traité propre à la CE, dont le domaine d'application était distinct de celui de l'Union, en un traité définissant certaines règles de l'Union, celles qui concernent son fonctionnement. Cela n'entraîne pas ipso facto la disparition de la distinction entre domaines régis par des procédures dites traditionnellement "communautaires", très intégrées, et domaines à caractère intergouvernemental, nettement moins intégrées. Mais le risque est grand que la distinction s'atténue, non seulement dès la réforme en cours, mais aussi ultérieurement à la faveur de réformes supplémentaires futures ou même simplement d'évolutions jurisprudentielles dont la Cour de justice européenne a le secret pour renforcer l'intégration européenne sans même modifier les traités…



[1] C'est-à-dire le traité sur l'Union européenne (TUE) et le traité instituant la Communauté européenne (TCE).

[2] C'est-à-dire résultant du traité constitutionnel lui-même. Voir ci-après, E.- Camouflage, 2°, p. 12.

[3] C'est le traité CE rebaptisé ainsi par le mandat.

[4] À apporter aux innovations résultant des travaux de la CIG 2004, c'est-à-dire résultant du traité constitutionnel.

[5] Voici d'autres exemples de ces cafouillages:

                1°) Au paragraphe 19, p. 20, du mandat, figure une longue liste de modifications à apporter aux "résultats de la CIG de 2004" (3e poupée russe). Cependant les modifications en cause sont indiquées en se référant aux articles actuels du traité CE et par rapport à eux (1ère poupée russe). Mais, erreur dans l'erreur, les points (c), (o), (q), (s), font directement allusion à des articles (non précisés par leur numéro) du traité constitutionnel.

                2°) A plusieurs reprises, il est fait mention d'un article des traités existants, "tel qu'amendé par les conclusions de la CIG 2004". Or le traité constitutionnel n'a amendé aucun article des traités existants, puisqu'il prétendait les abroger tous, quitte parfois à les recréer à l'identique ou légèrement retouchés. Parmi ces formulations incorrectes, citons, au § 19, les points (d), (e), (f), (h), (i), (l), (n), (w).



C.- Une tentative de mandat impératif

 

        La première phrase du MA est la suivante: "Le présent mandat constitue la base et le cadre exclusif des travaux de la CIG…". Il semble que l'on doive en conclure que le projet de traité devra en tous points être conforme à ce qu'a prévu le MA, et à la limite qu'un Etat qui a signé le MA ne pourra que signer le projet, à moins qu'il puisse démontrer que le projet, justement, contredit sur certains points les termes du MA. Si vous avez des états d'âme au cours des délibérations de la CIG, c'est trop tard, il fallait y penser avant.

 

        Le concept de "mandat impératif", par lequel le mandataire doit se conformer strictement à la volonté que le mandant lui a signifiée n'est valable que lorsque mandant et mandataire sont distincts. C'était le cas, par exemple, de la Convention pour l'avenir de l'Europe qui a élaboré le projet de constitution européenne. Elle avait reçu un mandat des Etats membres réunis au Conseil européen de Laeken, mais elle-même n'était qu'un collège de personnalités compétentes et plus ou moins représentatives de la "société civile", sans aucun pouvoir politique et démocratique autre que strictement consultatif.

 

        Ici, la situation est toute différente. Les auteurs du MA et les négociateurs de la CIG sont les mêmes: ce sont les Etats membres, certes à travers des personnes différentes, mais les négociateurs de la CIG sont des représentants officiels de leur Gouvernement. Quand ils parlent, c'est l'Etat qui parle. Or s'imposer à soi-même un mandat impératif n'a aucun sens. Je peux bien m'imposer une ligne de conduite, mais cette résolution n'engage que moi, et il m'est toujours loisible de changer d'avis et de modifier mes intentions. Il faut le dire aux Etats membres: aucune obligation de respecter jusqu'au terme de la CIG et jusqu'à la signature du traité le document appelé "mandat" qu'ils ont signé au Sommet de Bruxelles des 21 et 22 juin 2007 ne pèse sur eux. La CIG est une instance de négociation. Certes, il est toujours fâcheux de donner l'impression de tergiverser, de sorte qu'il eût été infiniment préférable de refuser la signature dès le stade du MA, mais ce qui est fait est fait et il faut maintenant que les Etats membres reprennent leur liberté d'appréciation totale.

 

En réalité la précipitation constitue en cette affaire de "traité modificatif" un des éléments essentiels de la stratégie adoptée par ses promoteurs. Pourquoi l'adoption serait-elle plus urgente cette fois-ci que lors des précédentes réformes des traités? La seule raison en est l'espoir de surmonter par cette précipitation les obstacles possibles à la reprise d'un TC à peine retouché. Il faut essouffler les Etats membres et jusqu'à l'opinion publique, de façon à éviter tout véritable débat. Dans le cas du TC, entre l'établissement du MA, lors du Conseil européen de Laeken (décembre 2001) et la publication des 16 premiers articles du projet (6 février 2003), il s'est passé 14 mois. Pour le TM, entre le mandat (21-22 juin 2007) et la publication d'un projet complet ou en tout cas très avancé (23-24 juillet 2007), il s'est passé  un peu plus d'un mois! Du mandat à la signature d'approbation du projet complet de constitution (18 juin 2004), il s'est passé 2 ans et demi. Du MA à la signature du TM (espérée par ses promoteurs pour avant la fin de l'année 2007), il se passerait seulement 6 mois!

 

        C'est qu'en réalité, les procédures ne sont pas cette fois de même nature que les fois précédentes. Auparavant, et y compris pour le TC, le "projet" était vraiment le fruit de débats par l'assemblée chargée de l'établir – CIG habituellement, Convention pour l'avenir de l'Europe[1] en ce qui concerne le TC -. Cette fois-ci, il est demandé aux "négociateurs" de se prononcer sur des textes déjà rédigés. Le MA n'a pas été un texte d'orientations générales, mais un document déjà peuplé de dispositions rédigées et de choix d'articles déjà rédigés de plusieurs traités et projet de traité existants. Avant même de se réunir, les membres de l'actuelle CIG avaient sur la table les éléments du projet établis un mois après l'établissement du MA. On peut même se demander si le schéma de MA proposé par Mme Angela MERKEL aux Chefs d'Etat ou de Gouvernement et le projet complet du traité n'ont pas été rédigés en même temps, ou même si ce dernier n'a pas été rédigé avant le schéma de MA. Cette supposition se trouve renforcée par les propos ahurissants de M. Giuliano AMATO (co-auteur du TC, et l'un des principaux inspirateurs du MA, ne l'oublions pas), selon lesquels le MA aurait été rédigé délibérément de façon obscure, de manière à entraver le développement d'un vrai débat et notamment la concrétisation des velléités apparues ici ou là d'organiser un référendum sur le nouveau traité le moment venu[2]. Message en clair pour les promoteurs et les supporteurs, message crypté pour les peuples et les Gouvernements? Et tous ces textes, rédigés par qui? Certainement pas seulement par les juristes du Gouvernement allemand, mais très probablement en partie, voire pour l'essentiel, par les fonctionnaires du Service juridique de la Commission, les juristes permanents du système.



[1] Même si l'on doit faire les plus expresses réserves sur son caractère démocratique. »

[2] "The new EU reform treaty text was deliberately made unreadable for citizens to avoid calls for referendum. … Speaking at a meeting of the Centre for European Reform in London on Thursday (12 July) former Italian prime minister Giuliano Amato said: « They [EU leaders] decided that the document should be unreadable. …

 In order to make our citizens happy, to produce a document that they will never understand! »" Article de euobserver.com du 16 juillet 2007, aimablement communiqué par Mme Françoise ZEMMAL.



D.- Faiblesses et inconvénients des restrictions imposées par certains Etats membres lors de la négociation du "mandat"

 

        A l'examen du texte, et même de la présentation typographique du MA, il apparaît de façon évidente que le document se compose de deux éléments encore discernables. Il y a les dispositions qui proviennent du projet de MA proposé par la présidence allemande comme base de discussion au Conseil européen des 21-22 juin 2007. Et il y a les dispositions résultant des discussions intervenues au cours de la réunion du Conseil européen. Généralement, les retouches réclamées par les Etats membres ou par certains d'entre eux se sont traduites, non par des modifications directes des propositions du projet allemand, mais plutôt par une série de notes de bas de page.

 

        Or il faut remarquer les particularités suivantes.

 

1°) Retouches timides

 

Les retouches ainsi apportées en note ne sont généralement pas des changements dans le texte des articles prévu par le MA, mais prennent plutôt la forme de "Déclarations de la CIG", voire de "Déclarations" d'un Etat membre particulier, de "Protocoles", de réserves de tel Etat membre sur telle disposition, ou de simples explications et éclaircissements. Cette voie pour retoucher le MA est un aveu de faiblesse de la part des Etats membres qui sont à l'origine des retouches en cause. Si une disposition n'est pas suffisamment claire ou satisfaisante en elle-même, il faut la modifier, et non se contenter de lui donner telles ou telles inflexions homéopathiques ou impressionnistes. Au sujet des "actions d'appui, de coordination et de complément",  la catégorie la plus discrète des domaines de compétence, le MA éprouve le besoin de souligner que l'Union mène là "des actions pour appuyer, coordonner, ou compléter l'action des Etats membres", expression reprise de l'article I-12 du TC. On est soulagé de lire un tel progrès dans la précision!  

 

2°) Répétitions inutiles

 

Répéter plusieurs fois une disposition n'a pas pour effet de la renforcer. Une disposition est forte lorsqu'elle est bien rédigée, et dans ce cas, une fois suffit. Or on perçoit que certains Etats membres, pour garantir une règle à laquelle ils tenaient, ont cru efficace de la faire répéter, et répéter encore.

 

Il en est ainsi spécialement du principe des compétences d'attribution. Seuls les domaines pour lesquels les traités affirment explicitement qu'ils sont de la compétence de l'Union le seront. La compétence de l'Union ne se présume pas: il faut une mention explicite. Ce principe est excellent et il avait déjà été formulé de façon nette par le TC (article I-11, § 2, en trois brèves lignes). Certes le projet de MA n'était pas sûr à cet égard. Il déclarait que les dispositions du TC sur les catégories et les domaines de compétences seraient reprises. Ce sont les articles I-12 à I-17 du TC. Il ne disait pas explicitement que l'article I-11, § 2, serait repris lui aussi tel quel. Il suffisait de le faire ajouter. Au lieu de cela, on trouve à la page 20 une longue déclaration (sous 1 a) soulignant que le principe d'attribution est applicable, et qu'il sera toujours possible, en modifiant les traités, d'allonger ou de réduire la liste des compétences de l'Union, ce qui est une évidence qui n'apporte aucune garantie nouvelle aux Etats membres. Aucun Etat membre n'a exigé malgré l'envie qu'il en avait de rayer de la liste telle ou telle compétence, alors il se contente d'affirmer qu'il aurait le droit de le faire lors d'une révision ultérieure des traités. La même déclaration souligne que si l'acte législatif constituant la base légale pour l'exercice d'une compétence partagée est abrogée, l'Union est de ce fait privée de la faculté d'exercer cette compétence partagée. Evidemment! Cela est inclus dans la définition de la compétence partagée: "LesEtats membres exercent leur compétence dans la mesure où l'Union n'a pas exercé la sienne ou a décidé de cesser de l'exercer" (article I-12, § 2 du TC, repris par le MA). Il va de soi qu'abroger la base légale pour une action, c'est "décider de cesser" de mener cette action! On trouve encore à la même page 20 du MA l'annonce d'un protocole développant sous une forme à peine différente la même idée. De même en page 22 du MA, on trouve une "Déclaration" soulignant encore les effets restrictifs du principe d'attribution, cette fois en matière de PESC.

 

3°) L'abaissement du principe de concurrence: une victoire à la Pyrrhus de notre Président

 

Même notre Président de la République a remporté une victoire à la Pyrrhus. Il est revenu triomphant du Sommet de Bruxelles, prétendant qu'il avait réussi à faire supprimer le principe de la concurrence libre et non faussée dans le futur traité. Sa "victoire" aurait prétendument consisté à imposer la rédaction d'un article 2 UE (renuméroté "3") où la mention de la concurrence comme principe essentiel de l'économie européenne aurait été expulsé. Or il n'en est rien et en voici la démonstration. C'est une fusée à plusieurs étages et il convient d'identifier avec précision ces différents étages.

 

a) M. Sarkozy n'a rien expulsé du tout, puisque l'article 2 UE, dans sa version actuellement en vigueur, ne contient aucune mention du principe de concurrence! Mais voici comment l'erreur a pu s'introduire au cours des discussions confuses de Bruxelles. Avec l'optique selon laquelle on modifie les traités existants, alors qu'en réalité on adopte en bloc le TC, après lui avoir apporté quelques modifications, les rédacteurs du MA ont composé leur nouvel article 2 UE (renuméroté 3) par une série d'emprunts à divers articles du TC. Ainsi, ils ont repris la substance de l'article I-3, § 2, qui dispose notamment que l'Union offre à ses citoyens "un marché intérieur où la concurrence est libre et non faussée". C'est donc cela que M. Sarkozy a réussi à rejeter, mais, ce faisant, il n'a réussi qu'à supprimer une disposition qui n'existe pas, puisque le TC n'est pas en vigueur. Il a gagné une bataille contre des moulins à vent.

 

b) Bien plus, il faut même dire qu'après cette glorieuse intervention, le traité projeté contiendrait non pas une mention de moins du principe de concurrence, mais une mention de plus. En effet, en compensation de la "concession" (en réalité de contenu nul) acceptée par les maximalistes, ceux-ci ont obtenu la création d'un nouveau protocole, le Protocole sur le marché intérieur et la concurrence. Dans ce protocole, non seulement il est rappelé que "l'Union européenne comprend un système garantissant que la concurrence n'est pas faussée", mais, ce qui est encore plus grave, on indique qu'à cet effet, l'Union pourra prendre des mesures tirant leur base légale de la clause de flexibilité, c'est-à-dire de l'article 308 CE(I-18 dans le TC), cet article pervers qui permet au Conseil de prendre des décisions lors même que le traité n'a pas prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, à condition de prendre ces décisions à l'unanimité.

 

c) Ce n'est pas tout. Dans les traités en vigueur, on trouve deux expressions relatives au principe de concurrence qui ne sont pas du tout équivalentes. La première est rédigée comme suit: L'Union comporte "un régime assurant que la concurrence n'est pas faussée dans le marché intérieur" (article 3 CE actuel, § 1 g). Cette expression provient de la version originale du traité de Rome, elle figurait déjà dans le traité en 1957 (sous la réserve qu'alors on ne parlait pas de "marché intérieur", mais de "marché commun"). La deuxième expression est rédigée dans les termes suivants: La politique économique devra être conduite"conformément au respect du principe d'une économie de marché ouverte où la concurrence est libre" (article 4 CE, dans lequel l'expression se trouve deux fois, une fois dans le paragraphe 1, une deuxième fois, avec une variante mineure, dans le paragraphe 2. Or cette autre formulation du principe de concurrence ne figurait pas dans le traité d'origine. Elle a été introduite par le traité de Maëstricht, et elle est étroitement associée à la nouvelle politique, amorcée avec l'Acte unique européen, puis amplifiée par le traité de Maëstricht et les autres traités modificatifs qui l'ont suivi, politique dominée par l'idéologie libre-échangiste qui constitue une des principales causes du déclin industriel, mais aussi agricole, de l'Europe. La première formule était acceptable, car, à moins de se prononcer pour une économie collectiviste dont le caractère inhumain et inefficace n'a plus besoin d'être démontré, on ne saurait contester le rôle stimulant d'une certaine concurrence. Cela n'a pas grand-chose à voir avec l'idéologie actuelle des institutions qui fait du principe de concurrence l'alpha et l'oméga de la vie sociale.

 

        Or dans les conditions du MA, qu'en sera-t-il des deux formulations du principe de concurrence? On les retrouverait toutes les deux dans le nouveau traité, la "version douce" à l'article 3 CE, la version perverse de Maëstricht à l'article 4 CE, rien dans le MA ne permettant d'affirmer que ces articles seraient supprimés ni même modifiés[1]. Fameuse victoire de M. Sarkozy!

 

4°) Le principe de flexibilité: adoucissement apparent, aggravation réelle

 

On peut citer un contre-exemple, dans lequel ce sont apparemment les maximalistes de l'intégration qui ont cherché par une déclaration à contourner les limites de certaines dispositions prévues par le MA. C'est au sujet de l'article assez monstrueux du TC sur la flexibilité, repris par le MA (article I-18). Bien que le MA précise  (p. 22, note de bas de page) que cet article ne pourra constituer la base légale pour atteindre un objectif propre à la PESC, une "Déclaration" affirme que les objectifs pouvant être poursuivis sur la base de cet article comporteront entre autres ceux de l'Action extérieure de l'Union. Or la PESC fait partie de ce que le TC appelle l'Action extérieure de l'Union. Comprenne qui pourra. Il n'y aura donc eu aucun Etat membre assez courageux pour refuser cette déclaration, ne serait-ce qu'au nom du principe de non contradiction.

 

5°) La primauté du droit européen: fausse victoire de M. Sarkozy, mais peut-être fausse victoire des maximalistes

 

        M. Sarkozy, s'appuyant sur les nombreuses protestations relatives à la primauté du droit européen (article I-6 du TC), a voulu empêcher l'inscription de cette règle dans le TM, et il a obtenu ce qu'il désirait. Mais en compensation, il y aura une Déclaration de la CIG, libellée comme suit: "La Conférence rappelle que, selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l'UE, les traités et le droit adopté par l'Union sur la base des traités priment le droit des États membres, dans les conditions définies par ladite jurisprudence.

En outre, la Conférence a décidé d'annexer au présent Acte final l'avis du Service juridique du Conseil sur la primauté tel qu'il figure au document 11197/07 (JUR 260):…".

 

        La réaction de beaucoup a été de dire: "Qu'il figure dans les articles du traité ou dans une déclaration, le principe est toujours là et, du fait de ce tour de passe-passe, la victoire de M. Sarkozy n'est qu'une illusion".

 

        Pourtant, ce n'est pas sûr. L'article I-6 du TC était normatif: le droit européen prime. Ici, il en va autrement. La CIG "rappelle une jurisprudence", qui reste ce qu'elle est, la jurisprudence d'une Cour à côté de la jurisprudence d'autres Cours. De même elle "annexe un avis", qui reste ce qu'il est, un avis. L'autorité du principe de primauté du droit européen reposerait donc désormais sur une jurisprudence. L'intérêt de ce changement n'est guère dans le fait que cette jurisprudence pourrait changer, car il ne faut pas trop y compter! Il réside dans le fait que, si les juridictions nationales suprêmes avaient le courage de soutenir le  principe inverse, la Cour de justice européenne ne pourrait rien leur opposer, puisque, pour le faire, elle aurait besoin d'une primauté qui, par hypothèse, est problématique, n'étant pas étayée par le traité. Mais cela, il ne faut pas trop le dire, on risquerait de voir les maximalistes y remédier par une nouvelle ficelle juridique.

 

        Le vrai danger ne résiderait donc pas alors dans la Cour de justice européenne, mais dans la pusillanimité des Cours suprêmes nationales, si elles n'osaient pas soutenir le principe inverse de la primauté du droit national.    

 

6°) La pondération des voix servant à définir la majorité qualifiée

 

La Pologne s'est battue pour conserver la pondération de voix en sa faveur que le traité de Nice lui avait accordée dans les votes du Conseil, le TC, repris presque tel quel en cette matière, étant moins favorable pour elle. Elle s'est finalement ralliée moyennant quelques retouches (MA, p. 18, § 13)[2].

 

Mais ce dont il faut bien se rendre compte, c'est que le choix même du terrain de cette bataille constitue une victoire des jusqu'au-boutistes. En effet, discuter la taille de sa part dans le gâteau, c'est admettre implicitement, mais très réellement, que le gâteau lui-même est justifié, la question ne portant que sur le découpage. Lorsqu'on constate par ailleurs qu'aucun Etat membre, je dis bien aucun, n'a eu le courage de dire: "C'est le gâteau lui-même qui est contestable, il faut en réduire la taille!" En clair: s'il faut un partage des voix entre les Etats membres, c'est  parce qu'il y a des domaines de compétence commune qui nécessitent une procédure de décision commune. Mais ne faudrait-il pas réduire le champ des compétences de l'Union, et restituer bon nombre de domaines de compétence aux Etats membres? Or aucun Etat membre n'a été jusque là. Donc ils acceptent tous la liste des compétences que le TC attribuait à l'Union, puisque le MA a décidé de reprendre sans modification le partage des compétences entre l'Union et les Etats membres tel que leTC l'avait organisé. On tergiverse, mais on accepte.

 

6°) Une technique détestable: la technique britannique de "l'opting out"

 

        Certains Etats membres, parmi les plus "souverainistes", et que l'on aurait donc pu croire les meilleurs alliés de ceux qui défendent une conception de l'Europe moins centralisée, développent une stratégie qui en fait les pires adversaires des souverainistes. C'est la stratégie typiquement britannique de l'opting out. Cela consiste pour un Etat membre à exiger une dérogation particulière à cet Etat pour certaines des dispositions parmi les plus "imbuvables" du projet de traité, mais dérogations qui sont elles-mêmes inscrites dans le traité et en font donc partie intégrante, moyennant quoi cet Etat, ayant tiré seul son épingle du jeu, accepte sans état d'âme de signer et de ratifier le traité qui sera applicable sans restriction à tous les autres Etats membres. La première illustration bien connue de cette stratégie, cela a été la possibilité accordée à la Grande-Bretagne, lors de la négociation du traité de Maëstricht, de ne participer à la monnaie unique que si et quand elle le voudrait, donc éventuellement jamais. Mais cette stratégie a tendance à se répandre, et cela de deux façons.

 

        D'une part la Grande-Bretagne elle-même remet ça avec le "traité simplifié", puisqu'elle a obtenu plusieurs dérogations à l'application de certaines dispositions prévues par le MA (en matière de coopération judiciaire en matière pénale, de coopération policière, et éventuellement de mesures prises dans le cadre des accords de Schengen), toutes ces dérogations venant s'ajouter à celles que la Grande-Bretagne avait déjà obtenues dans le cadre du TC (voir MA, p. 21, l).

 

        D'autre part, la Grande-Bretagne fait des émules. Dès Maëstricht, le Danemark avait réussi à obtenir quasiment (pas tout à fait cependant) la même dérogation relative à la monnaie unique. Mais on constate que dans la bataille du MA, ce n'est plus seulement le Danemark, mais aussi l'Irlande, la Pologne, et peut-être tel ou tel autre, qui sont tentés de recourir à cette stratégie.

 

On voit ainsi M. Gordon BROWN, que tous avaient décrit comme encore plus souverainiste que Tony BLAIR, refuser le référendum que Tony BLAIR avait promis sur le traité européen. C'est que M. BROWN, ayant obtenu ce qu'il voulait par de nouvelles dérogations, ne voudrait surtout pas qu'une pareille aubaine puisse être remise en cause par un référendum négatif.

 

Cette stratégie, envisagée du point de vue du vrai bien de l'Europe et de ses nations, est catastrophique. En effet, elle tend à diviser l'Europe en deux camps de plus en plus contrastés. D'un côté la petite collection de pays chanceux qui auront réussi à préserver l'essentiel de leur souveraineté par une série de dérogations. De l'autre la masse des nigauds qui se seront dissous de plus en plus dans un magma  européen en fusion, les pays du premier groupe n'ayant pas manqué d'ajouter leurs voix aux leurs pour qu'ils s'enfoncent à chaque fois un peu plus dans ce suicide collectif. C'est pourquoi je considère la stratégie de l'opting out comme tout à fait inamicale de la part des pays qui la pratiquent. Il faut dire cela à la Pologne qui est tentée de recourir à ce procédé.

 

Ces pays pourraient certes objecter: "Mais si le traité ne vous plaisait pas, vous n'aviez qu'à refuser de le signer!". Ce serait oublier qu'il y a loin dans la plupart des pays entre ce que font les gouvernants et ce que désire vraiment le peuple. Le NON français au TC n'avait-il pas été précédé d'un vote parlementaire massif en faveur de la réforme constitutionnelle rendant possible la ratification du traité? Voilà pourquoi pour les européistes il faut à tout prix éviter les référendums.



[1] Dans le "Projet de traité modificatif (7 premiers articles)", la version douce disparaîtrait (abrogation du paragraphe 1 de l'article 3 CE). En revanche la version perverse subsisterait bel et bien (nouvel article 97 ter CE)

[2] Sur l'analyse détaillée de cette question de la majorité qualifiée, voir infra, pp. 19-20.



E.- Une opération de camouflage

 

        L'aventure du  "traité simplifié" constitue une vaste opération de camouflage.

 

1°) "L'Europe en panne"?

 

        On a commencé par nous submerger du slogan de "l'Europe en panne". Le rejet du TC aurait mis l'Europe en panne, empêchant les avancées indispensables qu'il contenait. Sans le TC, on était ramené au traité de Nice, ce traité dénigré très vite après son adoption comme incapable de permettre le fonctionnement d'une Europe à 25 et plus.

 

        De l'Acte unique, du traité de Maëstricht, du traité d'Amsterdam, jamais personne n'avait dit qu'ils mettaient l'Europe en panne. Pourtant le traité de Nice confirmait tous ces traités antérieurs et allait plus loin qu'eux dans le sens de l'intégration et de la supranationalité. Mais ce qui est excellent un jour devient détestable le lendemain dès qu'il s'agit d'aller encore plus loin dans le sens de l'intégration. Ce processus n'a pour seule limite que la mise en place d'un Etat européen unitaire (unitaire et non pas fédéral), dans lequel les nations ne seraient plus que des circonscriptions administratives, comme l'est l'arrondissement en France.

 

        En réalité il n'y a eu aucune panne de l'Europe, ou plutôt de l'Union européenne. Comme je l'ai établi dans ma note de juillet 2007 sur cette question de "l'Europe en panne", la cadence de création de nouveaux règlements et de nouvelles directives depuis que l'Europe est, dit-on, en panne est supérieure à celle qu'a connue la période féconde entre toutes pendant laquelle, sous la présidence de M. Jacques Delors, les institutions ont mis en place le "marché intérieur", concept qui allait être la source d'une avalanche de textes bouleversant l'Europe.

 

2°) Camouflage de la Constitution européenne en traité modificatif

 

        C'est entendu, la France et les Pays-Bas ont rejeté la Constitution européenne, donc il n'y aura pas de Constitution européenne. M. Sarkozy l'a répété sur tous les tons. Ça, c'est pour la démocratie. Fermez le ban.

 

        Ensuite on entreprend l'élaboration d'un traité modificatif qui reprend l'essentiel du TC, au point qu'on peut se demander en quoi le traité pourra continuer à être qualifié de "traité simplifié". Observez la succession des appellations de ce traité: 1) Mini-traité; 2) Traité simplifié; 3) traité modificatif. Rien n'empêche désormais ledit traité d'être long et complexe.

 

        Le MA dit que "les innovations résultant des travaux de la CIG de 2004 (c'est-à-dire les innovations du traité constitutionnel) seront incorporées dans le traité UE et dans le traité sur le fonctionnement de l'Union" (p. 16, § 4). Il ne dit pas "certaines des innovations", mais les innovations, c'est-à-dire, sauf les exceptions mentionnées explicitement, toutes les innovations. Et la quasi-totalité des innovations en cause sont des innovations allant vers davantage d'intégration et de supranationalité. On peut supposer que lorsque les traités existants et le TC comportent des dispositions équivalentes quoique de formulation plus ou moins différentes, ce sera plutôt la version des traités existants qui sera retenue, pour faire plus simple. Mais dès que la différence tiendra à une question de fond, le TM retiendra, sauf exceptions mentionnées, la version du TC.

 

        Les exceptions à cette reprise générale du TC sont énumérées limitativement au § 19 du MA (pp. 20 à 23): "Par rapport aux résultats de la CIG de 2004, les modifications suivantes seront apportées:" Suivent 24 rubriques de retouches au TC.

 

        Mais pour camoufler cette reprise quasi générale du TC, on gomme le mot "constitution" et tout ce qui pourrait rappeler l'idée de constitution: le Ministre des affaires étrangères se contentera du titre de "Haut Représentant", on renonce à la terminologie des "lois" et "lois-cadres" pour s'en tenir à la terminologie actuelle des "règlements" et "directives", on garde le silence sur les symboles de l'Union – drapeau, hymne, devise (MA, p. 16, § 3). Surtout, l'expression "les innovations du traité constitutionnel" est remplacée par l'expression "les innovations résultant des travaux de la CIG de 2004", ce qui revient strictement au même, puisque le résultat des travaux de la CIG de 2004 n'est autre que… le traité constitutionnel!  

 

F.- Au bout du compte, un traité modificatif plus intégrationniste ou moins intégrationniste?

 

        Pour mesurer le degré d'intégration et de supranationalité auquel il faut s'attendre avec le futur projet de "traité modificatif", il faut procéder par comparaison. On peut prendre soit la référence des traités existants, soit la référence du TC.

 

        On peut finalement répartir les dispositions entre les catégories suivantes:

 

1.- Moins intégrationnistes que les traités existants;

2.- Plus intégrationnistes que les traités existants, mais moins intégrationnistes que le traité constitutionnel;

3.- Plus intégrationnistes que les traités existants et même que le traité constitutionnel.

4.- Aussi intégrationnistes que le traité constitutionnel (donc très souvent plus intégrationnistes que les traités existants).

 

        La rubrique 4 est placée en dernier parce que c'est de loin la plus importante, correspondant à la conception principale du nouveau projet.

 

1°) Dispositions moins intégrationnistes que les traités existants

 

- Par une déclaration, le MA préserve les compétences actuelles des Etats membres en matière de politique étrangère et leurs représentations diplomatiques (pensons au "rapport Laschet!). Il préserve aussi la politique nationale de sécurité et de défense. Tout cela en dépit de la création du "Haut représentant de l'Union pour la politique étrangère et de sécurité" et la création du Service pour l'action extérieure (cf. MA, p. 19, § 15, avec ses notes de bas de page 1 et 2, et p. 25, (4), 2.). Le MA, de plus, préserve en matière de sécurité nationale la possibilité pour les Etats membres d'instaurer une coopération libre, "sous leur responsabilité", donc indépendante de la procédure-carcan des coopérations renforcées (p. 21, j, et p. 28, annexe 2, (2), a).

 

        - Pour la conclusion de la Convention des droits de l'homme, il faut l'unanimité des Etats membres et une ratification par chacun d'eux (nouveauté du MA, p. 22, s).

 

2°) Dispositions plus intégrationnistes que les traités existants, mais moins intégrationnistes que le traité constitutionnel

 

        Dans quelques cas, les Etats membres, tout en acceptant les "progrès" (vers plus d'intégration) que réalisait le TC par rapport aux traités en vigueur, ont cherché cependant à en restreindre quelque peu la portée. De façon d'ailleurs en général très discrète.

 

Sur les mécanismes institutionnels généraux, on peut citer:

 

        - S'agissant de la gamme des "actes" de l'Union, le MA reprend la distinction accentuée par le TC entre actes législatifs et actes non législatifs. Il retient la définition proposée par le TC pour la "décision" (article I-33), qui, il faut le reconnaître, est plus précise que dans le traité CE (article 249). Toutefois, il renonce aux dénominations de "loi" et "loi-cadre", au parfum gouvernemental, pour revenir aux appellations traditionnelles de "règlement" et "directive".

 

Dans des applications plus sectorielles, on notera:

 

        - L'acceptation de la Charte des droits fondamentaux, dotée d'un caractère obligatoire, la seule restriction, sans grande conséquence juridique étant que le texte n'en sera pas reproduit dans le corps du traité, et qu'elle ne sera que mentionnée dans le traité                    (p. 17, point 9).

 

        - En matière de sécurité sociale, les traités existants donnent au Conseil le moyen de prendre des mesures de nature à sauvegarder les droits des travailleurs ayant migré d'un Etat membre à un autre (article 42 CE). Ces décisions sont prises par codécision, mais à l'unanimité. Le TC, tout en reprenant ces dispositions (article III-136), a fait passer la décision sous le régime de la MQ. En compensation de cette témérité supranationale dans un domaine par ailleurs typiquement national, le TC avait créé un système par lequel un Etat membre estimant que le projet de mesures portait atteinte à son système de sécurité sociale, pouvait en quelque sorte "interjeter appel" auprès du Conseil européen pour suspendre et reprendre sur de nouvelles bases le projet de mesures. Mais en définitive, il n'était pas envisagé que le processus de prise de décision capote purement et simplement. Le MA, lui, prévoit que l'une des issues à la contestation d'un Etat membre puisse être l'abandon pur et simple du projet (p. 21, § 19 (g), et p. 28, A 1).

 

        - De façon assez semblable, le TC avait créé une possibilité pour le Conseil de prendre à la MQ des mesures établissant une coopération judiciaire en matière pénale (articles III- 270 et III-271). Le MA, sans revenir sur ces dispositions, ajoute qu'en cas de contestation d'un Etat membre pour atteinte aux aspects fondamentaux de son système de justice pénale, le projet de mesures ne pourra aboutir que si l'on aboutit à un consensus des Etats membres, faute de quoi les Etats favorables à ces mesures pourront seulement instaurer entre eux une coopération renforcée (p. 29, 2, c). C'est tout de même un recul de la supranationalité (mais il eût été si simple de rétablir en la matière la règle de l'unanimité!). Des dispositions semblables (coopération renforcée pouvant intervenir à défaut de consensus) sont prévues également en matière de coopération policière (p. 21 l et p. 29 d).

 

        - S'agissant de la coopération judiciaire en matière civile cette fois, le TC avait prévu que puissent être adoptées par le Conseil à l'unanimité des mesures de droit de la famille, c'est-à-dire des mesures relevant du droit civil. De plus, il avait défini une "clause-passerelle", c'est-à-dire une possibilité de modifier la Constitution de façon simplifiée, par un vote unanime du Conseil, modification par laquelle le régime de l'unanimité prévu pour l'adoption de ces mesures de droit de la famille serait remplacé par le système de la MQ (article III-269, § 3). Le MA, lui, confère à tout Parlement national le pouvoir d'empêcher la prise de ces décisions par une opposition manifestée dans les six mois après notification de la proposition (p. 21 k). Ici, le MA accorde aux Parlements nationaux un pouvoir réel de blocage de certaines initiatives supranationales, alors que TC ne leur avait accordé au mieux, sur certaines questions, qu'un pouvoir dilatoire, sans conséquence définitive.

 

        - Pour assurer la protection diplomatique et consulaire des citoyens de l'Union dans un pays tiers par un Etat membre autre que celui dont il est ressortissant, le TC avait prévu que le Conseil puisse adopter par un règlement, et à la MQ, les mesures de nature à assurer cette protection (article III-127). Le MA remplace le règlement par la directive, celle-ci devant de plus se limiter à des mesures de coordination et de coopération. Là encore on accepte pour l'essentiel les "avancées" du TC, se contentant de lui apporter des retouches très légèrement restrictives (p. 20, point 19 e).

 

        - Dans le même esprit les "mesures concernant la surveillance des menaces transfrontières graves sur la santé" et la lutte contre ces dangers, nouveau motif d'intervention du Conseil prévu par le TC (article III-278) est transféré par le MA dans le paragraphe sur les mesures d'incitation (l'incitation étant un procédé moins autoritaire que la prescription) (p. 22 n). Encore un (très léger) coup de frein à l'interventionnisme européen.

 

        - L'article III-122 du TC sur les services d'intérêt économique général a été sévèrement critiqué comme livrant les services publics économiques aux caprices normatifs de l'Union. Là encore, le MA n'ose pas revenir sur ces dispositions. Mais celles-ci seront assorties d'un protocole qui apporte d'utiles précisions. Il entend que soit préservé "le rôle essentiel et la grande marge de manœuvre des autorités nationales, régionales et locales dans la fourniture, la mise en service et l'organisation des services d'intérêt économique général". Et il rappelle certaines des caractéristiques essentielles des services publics (reconnues notamment par la théorie française classique du service public), telles que la qualité, la sécurité, l'égalité de traitement (principe antagoniste du principe de concurrence prôné par l'Union) et la nécessité de tenir compte des disparités géographiques et sociales. Tout cela est bel et bon, mais n'a qu'un défaut: le protocole est rédigé en termes d'objectifs politiques, nullement en termes de dispositions juridiques contraignantes de nature à limiter la marge d'arbitraire laissée à l'Union. Ainsi, quelles conséquences juridiques opérationnelles sont-elles liées à l'expression "grande marge de manœuvre"?

 

        - Selon le MA (p. 22 o), la politique spatiale prévue par le TC (article III-254) ne pourra "comporter d'harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des Etats membres. Barrage non négligeable à des initiatives supranationales possibles.

 

 

3°) Dispositions plus intégrationnistes que les traités existants et même que le traité constitutionnel

 

        De tels cas sont rares. Visiblement, le MA a voulu ressusciter le TC, mais rien de plus. On peut citer:

 

        - Le MA ajoute parmi les objectifs de la politique de l'environnement la lutte contre les changements climatiques sur le plan international (p. 22, p et p. 29, 4°), ce qui peut être considéré comme un accroissement des compétences de l'Union.

 

        - Le MA prétend renforcer les pouvoirs des Parlements nationaux en matière de respect du principe de subsidiarité (p.17, point 11). Bien modestement puisque cela se traduit seulement par un allongement de 6 à 8 semaines du délai au cours duquel ils pourront donner un avis sur le respect du principe.

 

        Mais il y a une contrepartie qui pèse bien plus lourd que ce maigre cadeau. La Commission ne sera tenue de réexaminer le projet que si les Parlements nationaux se sont opposés avec au moins la majorité simple des voix qui leur sont attribués dans le cadre de ce mécanisme de "censure" possible, alors que le TC déclenchait cette obligation dès que l'opposition  réunissait 1/3 des mêmes voix (Protocole sur le principe de subsidiarité, article 7).

 

        - Le MA prévoit une déclaration soulignant que les normes de qualité et de sécurité des médicaments concernent aussi le marché intérieur (p. 22, n). Ceci est une illustration typique de l'extension "de biais" des compétences, dont la théorie a été développée par un arrêt récent de la Cour de justice européenne[1]. Selon cette doctrine, l'Union peut agir dans un domaine qui relève seulement des Etats membres, dans la mesure où cette intervention est réclamée pour le bien d'une autre politique qui, elle, relève de l'Union. La santé publique relève en principe des Etats membres. Mais le marché intérieur relève de l'Union. Le tour est joué.

 

4°) Dispositions aussi intégrationnistes que celles du traité constitutionnel

 

        C'est de loin le cas de figure le plus fréquent. En effet, le MA dit d'emblée, on l'a vu[2], que " les innovations résultant des travaux de la CIG de 2004 seront incorporées dans le traité UE et dans le traité sur le fonctionnement de l'Union". C'est la raison pour laquelle les cas de figure moins intégrationnistes ou plus intégrationnistes que le TC sont peu nombreuses et de portée limitée. L'objectif est clair: pour l'essentiel les concepteurs du MA ont visé à ressusciter sans le dire le TC dans toute son ampleur. C'est pourquoi d'avance, on peut être dubitatif sur l'appellation de "traité simplifié". Le doute est renforcé lorsqu'on constate que les éléments du projet déjà rédigés à ce jour par les experts juristes totalisent un nombre de pages s'élevant à 272 pages (le TC en comportait 474).

 

        Il n'est pas question de refaire ici une analyse complète du TC sous le prétexte qu'il sera repris presque totalement.[3] On passera simplement en revue ses principales "innovations" reprises par le MA, c'est-à-dire les principaux sauts vers une intégration européenne plus poussée qu'il prétendait opérer et que le futur traité devrait reprendre à son compte.

 

a) En ce qui concerne les valeurs, principes et objectifs fondamentaux

 

        Le MA n'innove guère en ce domaine et reprend à peu près ce qu'en disait le TC. En particulier, il conserve son silence sur les racines chrétiennes de l'Europe, point qui avait fait l'objet d'une vive polémique. Il est vrai que ce que l'on peut réclamer d'une "constitution" a moins sa place dans un simple traité.

 

a) Dans le domaine institutionnel   

 

        - Le MA reprend la liste classique des institutions, mais en distinguant Conseil et Conseil européen, ce qui n'est pas une mauvaise chose, mais surtout en y ajoutant "le Ministre des affaires étrangères sans le titre" (selon l'expression d'une franchise involontaire de          M. Sarkozy), puisqu'on lui réserve finalement l'appellation plus modeste de Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, mais pour le reste, tout est comme dans le TC à son sujet. Il fait partie de la Commission, il en est même un des vice-présidents, ce qui ne l'empêche pas de présider le Conseil des affaires étrangères, véritable révolution, car jusqu'à maintenant, toutes les réunions du Conseil sont présidées par un ministre de l'Etat membre qui exerce la présidence de l'Union, car le Conseil est une instance représentative des Etats membres. Il participe aux travaux du Conseil européen. Il est consulté et il consulte sur toutes les questions de politique étrangère et de sécurité.

 

        - Le Conseil européen donne à l'Union les impulsions, et définit ses orientations et priorités générales (TC, article I-21), précision fort utile, car elle permet de reprendre en partie à la Commission sa suprématie. Mais la présidence du Conseil européen ne tournerait plus tous les six mois de Chef d'Etat ou de Gouvernement en Chef d'Etat ou de Gouvernement, car "le Président du Conseil européen ne peut exercer de mandat national". Le Conseil européen élirait donc une personnalité sans racines nationales, un "homo europeus" (TC, art. I-22, repris par MA, p. 18, § 12).

 

        - La composition du Parlement européen assure une représentation "dégressivement proportionnelle" des citoyens de l'Union, ce qui veut dire en clair que plus la population d'un pays est importante, plus le ratio "nombre de Députés par million d'habitants" décroît. Il n'en reste pas moins que de traité en traité l'on s'éloigne de la conception originelle de l'égalité des Etats membres. A l'origine, la "dégressivité" précitée y était plus forte que dans le TC et dans le MA. C'est ainsi que, naguère, la France avait le même contingent de Députés européens que l'Allemagne (81 Députés). A partir de 1994, avec le traité d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, le décrochage vers le haut de l'Allemagne s'est opéré (Allemagne: 99 Députés; France: 87).

 

        - La Commission européenne comportera dans un premier temps 1 Commissaire par Etat membre (actuellement les plus grands pays en ont deux), puis son effectif ne sera plus que des 2/3 du nombre d'Etats membres (TC, art. I-26, § 6), l'égalité entre Etats étant toutefois assurée par la rotation. Le Conseil européen propose à la MQ un candidat pour la fonction de Président de la Commission, mais c'est le Parlement européen qui l'élit (ou le refuse, ce qui oblige la Conseil européen à présenter un nouveau candidat). Le Conseil (et non le Conseil européen), en accord avec le Président de la Commission ainsi élu, établit la liste des personnalités qu'il souhaite nommer Commissaires. Mais c'est le Parlement européen qui "approuve" les choix ainsi faits, et finalement c'est le Conseil européen qui les "nomme" formellement à la MQ.

 

        - L'Union aura la personnalité juridique (MA, p. 19, § 16), ce qui inquiète fort bien des souverainistes, mais il faut reconnaître que chaque Communauté européenne a toujours eu la personnalité morale et que toutes les grandes organisations internationales l'ont.

 

b) Dans le domaine des compétences

 

        - La distinction entre compétences exclusives de l'Union, compétences partagées, et compétences d'appui, de coordination ou de complément (TC, art. I-12) est un leurre, dans la mesure où les compétences partagées, dont la liste est très longue et recouvre la plupart des grands domaines traditionnels d'intervention des Communautés, sont en fait à la disposition de l'Union, puisque "les Etats membres exercent leur compétence [partagée] dans la mesure où l'Union n'a pas exercé la sienne ou a décidé de cesser de l'exercer" (TC, art. I-12). La déclaration prévue en note 1 de la page 20 du MA, qui s'efforce de réduire la brutalité de cette philosophie des "compétences partagées", n'apporte pas d'éléments suffisamment importants et précis pour l'ébranler.

 

        - Le MA reprend presque telles quelles les dispositions du TC sur l'Espace de liberté, de sécurit et de justice.

 

        - Le MA reprend la faculté de retrait de l'Union, que prévoyait le TC (art. I-60). Celui-ci n'avait pas assorti ce retrait d'entraves ni de conditions difficiles. Le MA, lui, ne donne aucune indication sur le libellé de l'article qui en traitera, de sorte qu'il est permis de redouter l'introduction de telles entraves (MA, p. 19, § 16).



[1] Arrêt du 13 septembre 2005 dans l'affaire Commission contre Conseil n° C-176/03.

[2] Section A ci-dessus, surtout p. 2.

[3] Pour ceux qui seraient désireux de se remémorer le contenu du traité constitutionnel, je ne puis que renvoyer à mon étude "Evaluation du traité constitutionnel européen", 20 pages, septembre 2003 et mars 2005.



c) Sur les procédures de décision

 

        - Le MA énonce que les innovations du TC relativement au champ d'application de la MQ et de la codécision seront reprises. Les règles retenues par le TC à cet égard sont les suivantes:

 

* Procédure de droit commun pour l'adoption des actes à caractère législatif: codécision du Conseil se prononçant à la MQ et du Parlement européen (art. I-34);

* procédure de droit commun en matière non législative: tantôt le Conseil se prononçant à la MQ, tantôt la Commission (art. I-40).

 

        - Il en résulte que l'unanimité au Conseil n'est requise que lorsque le texte du traité le prévoit expressément. Dans tous les autres cas, la MQ est applicable. Même situation pour la codécision: sauf mention expresse contraire, c'est elle qui s'applique en matière législative, plaçant le Conseil et le Parlement européen dans une situation d'égalité. "Si les deux institutions ne parviennent pas à un accord, l'acte en question n'est pas adopté" (TC, art. I-34, § 1).

 

        - Or le TC  a augmenté considérablement le champ d'application de ces procédures de droit commun, d'inspiration fortement supranationale. Le MA, lui, ne cite aucun cas auquel devrait être appliqué un autre régime que celui qu'a prévu le TC, de sorte qu'il faut se référer purement et simplement au TC pour connaître quels cas relèvent d'un régime ou de l'autre.

 

        Certains ont dit que le MA ferait passer une quarantaine de cas sous le régime de la MQ. M. Georges BERTHU, très fiable dans ses analyses, en dénombre 34.[1] [2] Citons:

 

* Le cadre financier pluriannuel;

* La coopération judiciaire en matière civile, en matière pénale, la coopération policière;

* L'asile, l'immigration, le contrôle aux frontières;

* Le fonctionnement des services d'intérêt économique général;

* La libre circulation des travailleurs;

* Les droits de propriété intellectuelle (sauf le régime linguistique);

* Les Fonds structurels;

* La négociation et conclusion d'accords internationaux, y compris d'accords commerciaux

     (sauf quelques exceptions);

* La culture.

 

        - le MA reprend toutes les clauses- passerelles du TC, c'est-à-dire les cas où le Conseil peut, à l'unanimité, faire passer sous le régime de la MQ certains domaines jusque là régis par la règle de l'unanimité. Ce système constitue un moyen très dangereux pour modifier les traités sans la solennité et le formalisme des mandats, CIG et procédures de ratification. Ces clauses sont assez nombreuses: M. BERTHU en avait identifié une bonne douzaine.[3]

 

        - La définition de la MQ, reprise du TC, est appelée à remplacer le système actuel.

 

        La MQ dans le système actuel requiert deux, et éventuellement trois conditions:

* Réunir la majorité des Etats membres, soit actuellement au moins 14 Etats;

* Réunir au moins 225 voix sur un total de 345, chaque Etat membre étant doté d'un quota de voix en fonction de sa taille;

* En outre, si un Etat membre le réclame, il faut vérifier que les Etats membres favorables à la décision regroupent au moins 62 % de la population totale de l'Union. On voit que le critère de population n'a pas été créé par le TC, mais existe déjà sous une forme atténuée (Déclaration n° 20 relative à l'élargissement de l'Union européenne, annexée au traité de Nice).

 

        Le système du TC est le suivant:

* Au moins 55 % des membres du Conseil (avec une Union à 27, cela fait 15 Etats membres);

* Les Etats favorables doivent regrouper au moins 65 % de la population de l'Union;

* Une minorité de blocage doit contenir au moins 4 membres (cette disposition est dirigée contre les Etats membres les plus peuplés. Sans cette clause en effet, il suffirait de 3 grands Etats membres pour empêcher les autres Etats de réunir 65 % de la population).

 

        La Pologne s'est opposée à cette réforme qui, selon elle, lui serait moins favorable que le système actuel. Aussi les négociations des 21-22 juin 2007 ont abouti au compromis suivant (MA, p. 18, § 13):

* Jusqu'au 31 octobre 2014, le système actuel est conservé;

* Du 1er novembre 2014 au 31 mars 2017, un régime transitoire assez complexe, intermédiaire entre les deux formules, est appliqué;

* A partir du 1er avril 2017, le système définitif entre en vigueur, mais avec une atténuation permanente notable par rapport u système du TC. En résumé, lorsque une certaine proportion d'Etats membres seront opposés à une décision, quoique en nombre insuffisant pour atteindre la minorité de blocage, le Conseil devra s'efforcer de rapprocher les points de vue pour obtenir une majorité plus substantielle. Toutefois, ce freinage de la procédure n'ira pas jusqu'à empêcher la décision.[4]

 

        - s'agissant des coopérations renforcées, l'intégration s'aggrave sur un point. En effet, actuellement exclues en matière de défense (TUE, art. 27 B), elles y deviendraient possibles (TC, art. III-419, § 2, repris par le MA). Pour le reste, le régime ne changerait guère. Notamment décision approuvant une coopération prise à l'unanimité en matière de PESC, à la MQ dans les autres domaines (TC, art. III-419, repris par le MA).

 

d) Dans le domaine budgétaire et financier

 

        Dans le TC comme dans le TCE, c'est le Conseil qui définit, et à l'unanimité, les catégories permanentes de ressources de l'Union et leur plafonnement. Donc à cet égard, peu de changements avec le MA.

 

         Mais avec le TC, et donc dans le MA aussi, les "modalités des ressources", autrement dit les modalités d'exécution des dispositions sur les ressources, seraient adoptées, elles, non plus à l'unanimité comme maintenant, mais à la MQ (TC, I-54, § 4), non plus après avoir seulement consulté le Parlement européen, mais sur son approbation.

 

        Dans le vote du budget annuel, le Parlement européen a jusqu'à maintenant le dernier mot sur une partie des crédits de dépenses,[5] le Conseil ayant le dernier mot sur le reste[6] (art. 272 CE). Dans le système du TC, repris par le MA, le Parlement européen aurait le dernier mot sur la totalité des crédits de dépenses (TC, art. III-404).

 

        Le cadre financier pluriannuel, qui nécessite actuellement un accord de consensus entre le Conseil européen, le Parlement européen et la Commission, serait désormais adopté par le Conseil, certes à l'unanimité, mais après approbation du Parlement européen.

 

        L'adoption du Règlement financier, document très important puisque c'est la quintessence du droit budgétaire et financier de l'Union, était entourée jusqu'à une date récente d'un ensemble de sérieuses garanties: consultation du Parlement européen, avis de la Cour des comptes, adoption par le Conseil à l'unanimité. Le traité de Nice a déjà fait déraper le système de l'unanimité à la MQ (art. 279 CE). Le TC, repris par le MA, ferait un pas de plus en soumettant la décision au régime de la codécision.

 

        Bref, on organise un glissement des pouvoirs du Conseil ou Conseil européen vers le Parlement européen, et ce glissement est souvent associé au passage de l'unanimité à la MQ. Tout ceci est grave, car jusqu'à présent, les finances restaient un des rares domaines dont les Etats membres tenaient encore à conserver la maîtrise. Qui détient le pouvoir financier détient tous les pouvoirs.

 

Romain ROCHAS

Chef de division honoraire

de la Cour des comptes européenne



[1] Georges BERTHU, L'Europe sans les peuples, p. 187, F.-X. de Guibert, Paris, 2004.

[2] Il subsiste dans le TC une bonne soixantaine de cas relevant encore de l'unanimité, d'importance très inégale. Citons les décisions en matière de PESC, la fiscalité, les dispositions de base du système des ressource propres, les mesures concernant passeports, cartes d'identité et de séjour, les modalités d'exercice du droit de vote des étrangers aux élections locales, la fixation des taux de change de l'euro, l'institution d'un Parquet européen.

[3] Ibidem, p.189.

[4] Inutile d'analyser dans le détail ce système complexe concocté par les rédacteurs du MA, qui s'inspire en le transposant de la Déclaration n° 5 annexée au TC. Mais ils ont mal compris le sens de cette déclaration, de sorte que leur solution de transposition est absurde: à les suivre, la concession faite à la Pologne serait plus généreuse à partir de 2017 que pendant la période transitoire! La rédaction du projet de traité devra certainement s'écarter sur ce point des termes du MA.  

[5] Les "dépenses autres que celles découlant obligatoirement du traité", dites "dépenses non obligatoires" (DNO).

[6] Les "dépenses découlant obligatoirement du traité", dites "dépenses obligatoires" (DO).


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