Préadhésion de la Turquie : 4,9 milliards d'euros hors contrôle

Ce que dit le Rapport spécial n°16 (à télécharger ci-dessous)

La Turquie est actuellement l’un des trois pays candidats à l’adhésion à l’Union européenne, avec la Croatie et l’ancienne République yougoslave de Macédoine. Pour chaque pays candidat, l’UE met en place un partenariat pour l’adhésion. Celui relatif à la Turquie a été adopté en 2001 et actualisé en 2003, 2006 et 2008. C’est une décision du Conseil qui fixe à l'unanimité les priorités que la Turquie doit se donner dans le cadre du partenariat pour l’adhésion si elle veut que les négociations d’adhésion progressent.

Afin d’aider les pays candidats à intégrer l'Union européenne et à mettre en œuvre les réformes nécessaires pour remplir les critères requis pour adhérer à l’UE, cette dernière les soutient financièrement. Chaque année, un programme national dresse la liste des projets à réaliser. Dans le cas de la Turquie, les programmes nationaux de 2002 à 2006 ont été financés par le programme d’aide de préadhésion en faveur de la Turquie (APT). Depuis 2007, l’APT est remplacée par l’instrument d’aide de préadhésion (IAP).

Entre 2002 et  2006 l'aide a été de 1,249 milliard d'euros. L’IAP en faveur de la Turquie a été doté de 4,9 milliards d’euros pour la période 2007-2013 soit quatre fois plus que la période précédente. Il comprend cinq volets, dont le plus important est le volet I: aide à la transition et renforcement des institutions, doté de 1,665 milliard d’euros. Cette aide financière est conditionnée par les critères de Copenhague[1] qui sont des objectifs à atteindre pour entrer dans l'Union européenne.

Turquie - Allocation financière indicative par composante pour la période 2007-2012 (en millions d'euros)[2]

Composante	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Aide à la transition et renforcement des institutions	256,7	256,1	233,2	211,3	230,6	250,9
Coopération transfrontalière et régionale	2,0	2,8	9,3	9,5	9,7	9,9
Développement régional	167,5	173,8	182,7	238,1	291,4	350,8
Développement des ressources humaines	50,2	52,9	55,6	63,4	77,6	89,9
Développement rural	20,7	53,0	85,5	131,3	172,5	197,8
TOTAL	497,2	538,7	566,4	653,7	781,9	899,5
Augmentation en %	-	8,2 %	5.1 %	15,4 %	19,6 %	15 %

Depuis 2007, la Turquie est bénéficiaire d'aides financières au titre de l'Instrument de préadhésion (IAP). L'allocation pour 2010 s'élève à 653,7 millions d'euros.

L'IAP est déployée conformément à la stratégie qui a été créé dans les documents indicatifs de planification pluriannuelle et qui couvre actuellement la période 2008-2010.

Aide de l'IAP pour la Turquie est mis en œuvre en gestion décentralisée selon les cinq volets de l'IAP à la disposition des pays candidats:

Aide à la transition et renforcement des institutions
Coopération transfrontalière et régionale
Développement régional
Développement des Ressources humaines
Agriculture et développement Rural

Des programmes annuels ou multi-annuels (selon le volet) sont conçus conformément à la DIPP stratégique. Ils sont adoptés par la Commission après consultation avec les pays bénéficiaires et autres intervenants. Ils sont mis en œuvre dans l'une des trois façons: par l'assistance centralisée est géré par le siège de la Commission à Bruxelles, une assistance décentralisée est géré par les autorités du pays bénéficiaire à la suite d'un processus d'accréditation menée par la Commission ou de l'assistance partagée est gérée par les autorités de l'un des États membres participant à la gestion transfrontalière du programme transfrontalier.

C'est ce processus décentralisé qui a subi les foudres de la Cour des Comptes européenne. Cette dernière y critique une gestion calamiteuse des fonds. Elle estime que seulement 18% des projets financés qu'elle a étudiés peuvent être considérés comme réussis.

Des retards excessifs, des difficultés de mise en œuvre ou encore une évaluation et un contrôle inadéquats.

La Cour a relevé que les documents stratégiques du Conseil et de la Commission ne suffisaient pas pour orienter l’aide communautaire vers un ensemble d’objectifs réalisables s’inscrivant dans le processus de préadhésion.

En outre, les objectifs stratégiques et les objectifs de projet n’étaient pas suffisamment spécifiques pour que les effets des projets puissent être évalués. La Commission ne disposait pas des in formations nécessaires pour démontrer l’efficacité de l’aide de préadhésion

Mesures correctives

Remédier à une bonne partie des insuffisances du système de mise en œuvre décentralisée, notamment depuis l’introduction du nouvel instrument d’aide de préadhésion (IAP 2007-2013).

Observations de la Cour des comptes de l'UE 

Problèmes inhérents au fonctionnement de la Commission européenne

La Cour des comptes européenne estime que "l’aide de l’UE ne doit pas constituer l’unique moyen d’atteindre les objectifs prioritaires fixés dans le partenariat pour l’adhésion. Des ressources nationales et le concours d’autres donateurs". Ainsi pour la Cour d'autres institutions internationales doivent apporter leur aide.

De plus, "les documents stratégiques du Conseil et de la Commission n'ont pas permis d'orienter pleinement les aides de l'UE en fonction d'objectifs réalisables"[3]. Comment et sur quelles bases se sont faites les négociations d'aides? La Cour remarque donc que les travaux préliminaires à la mise en œuvre des DIPP sont basés sur des objectifs minimaux caducs. Ainsi, les autorités turques, par le biais de l'aide décentralisée, ont pu utiliser les fonds européens à leur convenance sans avoir à en référer à la Commission

La question des objectifs "SMART"

Le règlement financier dispose que des objectifs SMART (spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés) doivent être définis pour toutes les mesures politiques couvertes par le budget de l’UE. Ils doivent figurer dans les fiches d’activité Toutefois, la Commission n’a pas fait figurer de tels objectifs dans les fiches d’activité concernant les dépenses de préadhésion en Turquie.

Priorités de la Commission européenne

Le partenariat pour l’adhésion de 2006 définissait 236 priorités devant permettre à la Turquie de satisfaire aux exigences relatives à l’acquis et de remplir les critères de Copenhague. Il indiquait que les priorités à court et à moyen termes devaient être réalisées dans des délais d’un à deux ans et de trois à quatre ans respectivement. Or, les priorités n’étaient pas définies de manière à ce qu’elles soient spécifiques et mesurables, et il s’est avéré que leur réalisation dans les délais fixés dans la décision du Conseil n’était pas réaliste. D'où une accumulation de retard sur les objectifs fixés.

Evaluation des priorités

En 2007, la Commission a évalué dans quelle mesure la Turquie avait atteint les objectifs prioritaires définis dans le partenariat pour l’adhésion. Cette évaluation a permis de constater que la Turquie avait déjà réalisé quelque 60 priorités, soit 30 % du nombre qui devait être atteint suivant le calendrier du partenariat pour l’adhésion. La Cour le confirme. S’agissant des priorités à court terme pour 2006, 67 % d’entre elles figurent également dans le partenariat pour l’adhésion 2008 avec la mention qu’elles n’ont pas été réalisées dans les délais impartis. Il y a donc seulement 33% de réussite.

Un manque de rigueur avéré dans la sélection des projets

La sélection des projets est effectuée conjointement par les autorités turques et par la Commission. Or, les priorités du partenariat pour l’adhésion n’ont pas été suffisamment prises en considération lors de la sélection des projets.

Pour chaque projet, il est nécessaire d’établir une description complète du projet, plus connue sous le nom de fiche de projet[4]. Or, elles ne comprennent de données de référence, ce qui rend toute évaluation des projets impossible concernant les objectifs à atteindre.

La faisabilité des projets n’a pas été suffisamment prise en considération

Sur les 11 projets contrôlés, deux seulement définissaient réellement leurs besoins spécifiques, en matière d'équipements, installations, activités à mettre en place nécessaires à la mise en œuvre du projet. Ainsi, en ne définissant pas leur besoins et leurs objectifs, les gestionnaires de projets ne se donnaient pas d'obligation de réussite. Ainsi, nous pouvons donc estimer que 18% des 132 projets ont été menés à bien.

La Commission a tenté de rectifier le tir en ajoutant de nouvelles règles à suivre. Toutefois, l’incidence des améliorations ne pourra être évaluée dans son ensemble que lorsque les projets relevant du programme national 2007 auront été pleinement mis en œuvre, c'est-à-dire, pas avant 2012.

"L’analyse de la Cour a montré que les nouvelles mesures avaient été respectées pour le programme national 2007, mais que la manière de les mettre en œuvre pouvait encore être améliorée. Les propositions de projet n’ont pas été évaluées de manière à déterminer dans quelle mesure elles étaient de nature à traiter une priorité avec efficacité et efficience."[5]

A revoir: le système de mise en œuvre décentralisée (DIS), base de l'aide européenne

Le DIS constitue le cadre juridique et administratif à l’intérieur duquel les autorités turques gèrent les projets financés par l’UE sous la supervision de la Commission.

En 2003, la Commission avait estimé que les ressources matérielles et humaines du DIS étaient satisfaisantes et, par suite, elle l’avait autorisé à mettre en œuvre l'aide européenne sur son territoire. "Toutefois, dans la pratique, le DIS ne disposait pas de suffisamment de personnel qualifié et correctement formé pour traiter la masse budgétaire et le nombre élevé de projets adoptés dans le cadre des programmes nationaux 2002-2004. Malgré cela, la Commission a adopté des programmes nationaux dotés de crédits de plus en plus importants et comportant toujours plus de projets chaque année"[6].

Pour remédier aux retards accumulés, l’UCFC, l'Unité centrale de financement et de passation des contrats, a traité en priorité les appels d’offres et les contrats relatifs aux projets les plus anciens, de sorte que les échéances fixées pour passer les contrats soient respectées et qu’ainsi, l’aide financière de l’UE ne soit pas perdue. En conséquence, les projets de l’année en cours n’ont pas avancé comme prévu, ce qui a systématiquement entraîné des retards d'un an minimum[7].

Contrôle et évaluation des performances

"Depuis six ans qu'une aide de préadhésion est accordée par l'UE à la Turquie, aucun système n'a été mis en place pour évaluer à posteriori les différents projets ou l'efficacité du programme dans son ensemble sur le plan de la réalisation des priorités contenues dans le partenariat pour l'adhésion et des progrès réalisés par la Turquie sur la voie de l'adhésion à l'UE"[8].

Comment politiquement défendre l'augmentation de l'aide de préadhésion alors que la Cour des comptes, autorité indépendante de l'Union, aboutit à de telles conclusions ? Tout le fonctionnement des financements et l'aide elle-même sont donc à revoir mais la Commission, en tout premier lieu, et les Etats membres ne semblent pas s'en émouvoir.

Conclusions et recommandations de la Cour des comptes

La Cour relève des déficiences dans la gestion de l'aide de préadhésion par la Commission européenne. Si la Commission a pris des mesures, elles ne sont pas suffisantes et doivent être améliorées.

"Il n'existait aucun mécanisme permettant d'assurer que les projets proposés et sélectionnés par la Commission étaient bien ceux qui représentaient la meilleure utilisation des fonds[9]". Les projets étaient vraisemblablement choisis assez rapidement afin que la Turquie ne perde pas le bénéfice des fonds européens.


De plus, "il n'existait aucune base solide pour évaluer la performance".


Enfin, sans données de référence, la sélection des projets ne pouvait qu'être caduque et inadaptés aux demandes réelles des autorités sur le terrain.

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Dossier préparé par Elodie Vignon (diplômée de l'Institut d'Etudes Politiques d'Aix-en-Provence et d'études européennes de l'Université Libre de Bruxelles) pour l'Observatoire de l'Europe.observatoiredeleurope.com .


[1] Les critères politiques de Copenhague requièrent une stabilité des institutions garantissant la démocratie, l’État de droit, les droits de l’homme, le respect des minorités et leur protection. Les critères économiques concernent l’existence d’une économie de marché viable et la capacité à faire face aux forces du marché et à la pression concurrentielle à l’intérieur de l’Union européenne.
[2] DG Elargissement : http://ec.europa.eu/enlargement/candidate-countries/turkey/financial-assistance/index_en.htm
[3] Rapport spécial n°16/2009 - La gestion par la Commission européenne de l'aide de préadhésion en faveur de la Turquie - p. 13
[4] Son but est de définir les objectifs du projet, les résultats escomptés et des indicateurs objectivement vérifiables, ainsi que différentes étapes pour la mise en œuvre.
[5] p. 18
[6] p. 19
[7] p. 20
[8] p. 29
[9] p. 30

Aide de préadhésion en faveur de la Turquie (APT) et l'instrument de préadhésion (IAP) sont gérés, depuis l'application du système de mise en œuvre décentralisé (DIS), par les autorités turques.

Le bénéficiaire principal propose des projets, présente ses exigences, gère les projets

Conséquences de la DIS, il a fallu mettre en place de nouvelles institutions

- le SGAE : le Secrétariat général pour les Affaires européennes définit les projets et fait le suivi

- l'UCFU : Unité centrale de financement et de passation des contrats

La Commission européenne donne son agrément aux institutions du DIS, au programme annuel et au système de gestion dans son ensemble.

La délégation de la Commission donne son accord préalable aux appels d'offre et passations de marché.
Le Comité mixte de suivi pour la Turquie, dont la présidence est bicéphale, Commission, autorités turques, vérifie le fonctionnement global du système.
Une Convention de financement est signée après adoption du Programme national.
Bien que la Commission soit globalement responsable de la gestion de l’aide de préadhésion, l’APT et l ’IAP sont gérés par les autorités turques dans le cadre d’un système de mise en œuvre décentralisée (DIS). Le bénéficiaire principal de chaque projet (généralement un ministère ou un autre organisme public) es t chargé de proposer des idées de projet, d’en préciser les exigences, puis de gérer les activités correspondantes. De nouvelles institutions turques ont été mises en place: le Secrétariat général pour les affaires européennes (SGAE), principalement chargé de définir les projets et d’en assurer le suivi, et l ’Unité centrale de financement et de passation de contrats (UCFC), qui est responsable de la passation des marchés pour tous les projets financés par l’UE.

Il incombait à la Commission de donner son agrément aux institutions du DIS et au système de gestion de projet avant qu’ils ne deviennent opérationnels. Elle approuve également le programme national annuel (comprenant les différents projets sélectionnés en vue d’un financement communautaire) et les agents de la Commission en poste à Ankara sont chargés de délivrer une autorisation préalable pour les appels d’offres et les passations de marchés.
Constitué des hauts représentants de toutes les entités concernées, le comité mixte de suivi (CMS) pour la Turquie contrôle le fonctionnement du DIS. La Commission et les autorités turques en assurent conjointement la présidence.