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Le Conseil constitutionnel invente la règle d'or non contraignante



C’est osé ! Telle est la réaction qu’inspire la décision rendue le 9 août par le Conseil constitutionnel concernant le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, dit «pacte budgétaire». Anne Marie Le Pourhiet estime la solution "audacieuse". "Puisque le Conseil suggère au gouvernement une solution prétendument soft n’impliquant pas d’adopter de nouvelles normes constitutionnelles financières, il ne lui restait plus qu’à constater, dans le bouquet final, qu’un si délicat et inoffensif traité ne saurait compromettre non plus les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale. Le paradoxe est que, de l’autre côté du Rhin, la loi fondamentale allemande a dû être modifiée à la majorité des deux tiers du parlement fédéral pour permettre la ratification du même traité !"




Le Conseil constitutionnel invente la règle d'or non contraignante

par Anne Marie Le Pourhiet*

Contrairement à ce qu’ont indiqué certains commentaires trop rapides et superficiels, le Conseil constitutionnel n’a pas du tout «validé» le traité (ce n’est pas son rôle en la matière), mais n’a pas non plus indiqué que sa ratification ne nécessitait aucune révision constitutionnelle. 

Il a seulement interprété le pacte budgétaire comme offrant aux États une alternative dont une branche, contraignante pour les finances publiques, nécessiterait une révision constitutionnelle, tandis que l’autre branche, non contraignante, n’impliquerait pas de révision. C’est ce que l’on appelle, dans le jargon des juristes, une « interprétation neutralisante ». Mais, en l’espèce, son raffinement quelque peu pervers se discute et il n’est pas certain du tout que l’interprète officiel des traités européens que constitue la Cour de justice de l’Union européenne se laisse séduire par cette duplicité.

Le Conseil constitutionnel juge donc que si le gouvernement français retient la première option hard il faudra réviser la Constitution française, mais que s’il retient, en revanche, la seconde version soft ce ne sera pas nécessaire. Le traité nous laisserait donc, en quelque sorte, le choix entre Docteur Jekyll et Mr Hyde.
 
Absence de garantie véritable
 
Cette décision est à la fois astucieuse et audacieuse. Le Conseil y exploite habilement une ambiguïté rédactionnelle du traité mais le résultat reste d’une logique douteuse et l’interprétation de la Constitution elle-même est légèrement forcée. Quant à la stratégie poursuivie par le Conseil, elle paraît, en revanche, fort claire : il s’agit évidemment de faciliter une ratification rapide d’un traité signé par Nicolas Sarkozy et confirmé à la virgule près par François Hollande.
Pour tenter de ménager tous les systèmes constitutionnels et juridiques en vigueur dans l’Union, la disposition phare du pacte budgétaire dite « règle d’or » concernant  l’équilibre des finances publiques a été rédigée de façon ambigüe dans l’article 3 qui stipule qu’elle prend effet «au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance (…) sont garantis de quelque autre façon».
 
Il faut convenir que cet énoncé n’est pas clair du tout et laisse entendre que les États pourraient adopter soit des normes contraignantes constitutionnelles ou en tous cas hiérarchiquement supérieures aux lois de finances, soit d’autres mesures qui ne seraient donc pas contraignantes mais dont le traité exige cependant que le plein respect et la stricte observance soient garantis.
 
Le byzantinisme au service d’une stratégie politique
 
Or, on voit mal comment l’on pourrait garantir le «plein respect» et la «stricte observance» d’une règle autrement que par des dispositions contraignantes placées au-dessus des budgets qu’elles ont pour vocation d’encadrer. Une circulaire comme celle du 4 juin 2010 relative à l’édiction de mesures fiscales ou encore une loi de programmation des finances publiques peuvent se révéler efficaces pour améliorer l’équilibre budgétaire mais ne peuvent sûrement pas le garantir pleinement et strictement. En l’absence de contrainte, donc de sanction, il ne peut y avoir de garantie véritable.
 
Or, précisément, toute la stratégie du Conseil constitutionnel a consisté à jouer sur l’alternative apparemment ainsi offerte par le traité. Il explique que si la France prend l’option de la norme constitutionnelle ou organique directe et contraignante il faudra évidemment une révision constitutionnelle, mais que si elle choisit d’adopter un système non contraignant, il ne sera alors pas nécessaire de réviser.
 
Le problème est que l’on ne voit pas du tout à quoi peut ressembler ce mécanisme non contraignant et que le Conseil s’abstient soigneusement d’en suggérer les contours. Curieusement cependant, alors qu’il indique dans son considérant n°22 que cette seconde option, non seulement ne suppose pas de norme contraignante mais n’implique même pas de recourir à une norme d’une autorité supérieure à celle des lois, il est quand même bien obligé de «dénicher» ensuite, dans son considérant n°24 la possibilité d’adopter une loi organique pour fonder ce simple encadrement non contraignant des mesures budgétaires.
 
C’est dire qu’il finit par reconnaître au bout du compte, après l’avoir nié, la nécessité d’adopter quand même un texte normatif qui s’imposera au législateur financier. Tout cela n’est pas trés cohérent et l’on devine bien que ce byzantinisme obscur est mis au service d’une stratégie politique.
 
Grosse Bertha germanique
 
A défaut de révision constitutionnelle, Il restait donc à trouver un fondement constitutionnel à l’intervention du législateur organique, car nul n’a jamais pensé que les dispositions traditionnelles des articles 34, 47 et 47-1 de la Constitution puissent à elles seules permettre d’encadrer sur le fond, fût-ce sans contrainte, les choix budgétaires des représentants de la Nation.
 
Le Conseil constitutionnel ne s’est pourtant pas embarrassé en interprétant ces dispositions constitutionnelles, initialement destinées à compléter simplement des articles de la Constitution gaullienne de 1958, comme permettant d’introduire une  règle d’or en forme de grosse Bertha germanique. 
 
Enfin, puisque le Conseil suggère ainsi au gouvernement une solution prétendument soft n’impliquant pas d’adopter de nouvelles normes constitutionnelles financières, il ne lui restait plus qu’à constater, dans le bouquet final, qu’un si délicat et inoffensif traité ne saurait compromettre non plus les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale. Le paradoxe est que, de l’autre côté du Rhin, la loi fondamentale allemande a dû être modifiée à la majorité des deux tiers du parlement fédéral pour permettre la ratification du même traité !
 
«Le pacte budgétaire est un projet allemand»
 
Il reste donc au Gouvernement français, s’il choisit l’option soft comme on peut s’y attendre, à préparer un projet de loi organique qui devra théoriquement s’inspirer des « conditions » définies par le Conseil constitutionnel, qui sont si peu précises et claires qu’il dispose en réalité d’une grande liberté pour réaliser notre mise au pas de l’oie budgétaire.
       
Dans une conférence-débat au parlement européen le 7 février 2012 le professeur allemand Dietrich Murswiek indiquait : «Le pacte budgétaire est un projet allemand. Le ministre des finances Schäuble et la chancelière Merkel ont eu l’ambition d’utiliser la crise de l’euro pour transformer l’union monétaire en union budgétaire complète». C’est bientôt chose faite.


*Professeur agrégé de droit public, vice-présidente de l'Association française de droit constitutionnel (AFDC)


Première publication : http://www.marianne2.fr

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